La gestión pública desconcentrada del agua en Perú | GIDA

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Escrito por Marycielo Miranda [1][2]

1.  Introducción. –

El agua es un recurso fundamental para la vida humana y el desarrollo de las actividades en la sociedad, por lo que el estudio y gestión de los recursos hídricos son grandes desafíos a enfrentar a partir de los diversos escenarios vinculados a las fuentes hídricas, gestores del agua, entre otros (Cairampoma & Villegas, 2015). De ahí que resulte importante que una sociedad reconozca de la necesidad de acceder al recurso hídrico y que, a partir de ello, establezca premisas esenciales para su adecuada e integral gestión de manera coherente con el principio de sostenibilidad en aras de dicho acceso.

Es así que, en principio, en la Constitución Política del Perú (1993), se ha establecido que el agua es un recurso natural esencial y que el Estado debe promover el manejo sostenible del mismo (artículo 7-A). Así también, se ha establecido que los recursos naturales, en los que están incluidos los hídricos, son patrimonio de la Nación y de los cuales el Estado es soberano en su aprovechamiento, y cuyas condiciones de uso son fijadas por ley orgánica (artículo 66).

Esta última es la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales – Ley N° 26821 (1997), en la que se establece como objetivo la promoción y regulación del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales como los hídricos (artículo 2). Se busca que los particulares puedan acceder al recurso natural para la satisfacción de las necesidades del ser humano y actividades en sociedad, así como establecer límites para el otorgamiento de derechos de uso del recurso para su aprovechamiento que son precisados en la ley especial (artículo 8). En esa línea, el Estado asume la responsabilidad de la gestión de dichos recursos y determina mecanismos de coordinación para una adecuada e integral gestión de los recursos naturales, incluidos los hídricos (artículo 13).

En relación a estos últimos, la Ley de Recursos Hídricos – Ley N° 29338 de 2009 (Ley, en adelante) y su reglamento – Decreto Supremo N° 007-2010-AG de 2010 (Reglamento, en adelante) han regulado el uso y gestión integral de los recursos hídricos, comprendiendo en estos al agua superficial, subterránea, continental y los bienes asociados, marítima y atmosférica (artículo I y II de la Ley; artículo I del Reglamento).

La gestión integral de los recursos hídricos es asumida por la Autoridad Nacional del Agua (ANA, en adelante), a partir de su rectoría y calidad de máxima autoridad técnico-normativa del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (artículo 9 y 14 de la Ley; artículo 7 y 11 del Reglamento). La ANA cuenta con órganos desconcentrados y sus respectivas unidades orgánicas (artículo 17 de la Ley; artículo 21, 22 y 23 del Reglamento), para cumplir con la gestión pública del agua a nivel nacional y en ejercicio de su potestad organizadora administrativa (Carbonell Porras, 2015).

Ahora bien, en el presente trabajo, se analizará de qué manera se efectúa la desconcentración de la gestión pública del agua a partir de los órganos desconcentrados y sus respectivas unidades orgánicas de la ANA. Para ello, se describirá el SNRH, sus objetivos e instrumentos que deben observarse a fin de alcanzar la sostenibilidad de los recursos hídricos, y se anotará el rol de la ANA en cumplimiento de la rectoría del SNGRH en el marco de la gestión pública del agua a nivel nacional. 

2. La gestión desconcentrada de los recursos hídricos: órganos desconcentrados y unidades orgánicas.

La gestión integral (o manejo integrado) de los recursos hídricos es, en palabras de Martínez y Villalejo, “un proceso que promueve el desarrollo y la administración coordinados del agua (…) para llevar al máximo el resultante económico y la asistencia social de una manera equitativa sin afectar la sostenibilidad de ecosistemas esenciales” (2018).

En reconocimiento de la importancia de la gestión integrada de estos recursos, en Perú, se estableció el principio de gestión integrada participativa que establece la necesidad de que el uso del agua sea óptimo y equitativo en atención a su valor social, económico y ambiental. La creación del SNGRH mantiene como objetivo articular la actuación del Estado en la conducción de los procesos de gestión integrada y, a su vez, lograr la conservación de dichos recursos (artículo 9 y 12 de la Ley; artículo 7, 8 y 9 del Reglamento).

El SNGRH forma parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental – SNGA (artículo 10; artículo 8 del Reglamento), junto con al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental – SEIA, el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE, el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental – SINEFA y el Sistema Nacional de Información Ambiental – SINIA, con los cuales debe coordinar en material de gestión ambiental y recursos naturales, e implementar mecanismos de gestión ambiental (Miniterio del Ambiente, 2016).

El SNGRH comprende cuatro (04) instrumentos de planificación en materia de recursos hídricos, los cuales son anotados a continuación (artículo 99 de la Ley):

  • La Política Nacional Ambiental es un instrumento de planificación ambiental de cumplimiento obligatorio que contiene los objetivos y lineamientos de carácter público, con el propósito de definir y orientar la actuación de las entidades de los tres niveles de gobierno, del sector privado y sociedad civil en temas de materia ambiental (Miniterio del Ambiente, 2016), y así permitir el acceso al agua de manera sostenible (artículo 197 del Reglamento).
  • La Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos comprende al conjunto de principios, lineamientos, estrategias e instrumentos de carácter público, a través de los cuales se define y orienta el actuar de las entidades del sector público y privado para garantizar la satisfacción de la demanda y uso del agua en el país (artículo 102 de Ley; artículo 198 del Reglamento).
  • El Plan Nacional de los Recursos Hídricos es también otro de los instrumentos que contiene la programación de proyectos y actividades, costos, fuentes de financiamiento, criterios de recuperación de inversiones, entidades responsables y otra información que resulte relevante para la lograr los objetivos relacionados con los instrumentos previamente referidos (artículo 100 de la Ley, artículo 199 del Reglamento).
  • Los Planes de Gestión de Recursos Hídricos en las Cuencas tiene por finalidad alcanzar el uso sostenible de los recursos hídricos, el incremento de las disponibilidades para lograr la satisfacción de las demandas de agua en cantidad, calidad y oportunidad con la premisa de sostenibilidad del recurso (artículo 200 del Reglamento).

Con estos instrumentos de planificación en materia de recursos hídricos, se busca establecer parámetros de actuación de las entidades del sector público y privado en la materia referida y sobre la cual la ANA, organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Agricultura, debe ejercer su rol de ente rector y de máxima autoridad técnico-normativa del SNGRH (artículo 14 de la Ley; artículo 11 y 21 del Reglamento). Entre las principales funciones asignadas en la Ley y Reglamento a la ANA relacionadas a la gestión integral de los recursos hídricos, se encuentran las siguientes (artículo 15 de la Ley; artículo 21 del Reglamento):

  • Elaborar la política y estrategia nacional de los recursos hídricos y el plan nacional de gestión de los recursos hídricos, conduciendo, supervisando y evaluando su ejecución; así como establecer lineamientos para la formulación y actualización de los planes de gestión de los recursos hídricos de las cuencas, aprobar y supervisar su debida implementación.
  • Proponer normas legales en materia de su competencia, así como dictar normas y establecer procedimientos para asegurar la gestión integral y sostenible de los recursos hídricos.
  • Ejercer jurisdicción administrativa exclusiva en materia de aguas, desarrollando acciones de administración, fiscalización, control y vigilancia.
  • Entre otras funciones establecidas en la Ley y el Reglamento.

Para el desarrollo de sus funciones, la ANA tiene una organización administrativa que incluye órganos desconcentrados, que son las Autoridades Administrativas del Agua (AAA, en adelante), y sus respectivas unidades orgánicas, que son las Administraciones Locales del Agua (ALA, en adelante), según lo establecido en el artículo 23 de la Ley y el artículo 22 y 23 del Reglamento.

Por un lado, las AAA tiene como función dirigir la gestión de los recursos hídricos en sus respectivos ámbitos territoriales, en atención a los instrumentos previamente mencionados y de las normas dictadas por el Consejo Directivo y la Jefatura de la ANA (artículo 23 de la Ley; artículo 22 del Reglamento). De acuerdo al Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Nacional del Agua de 2017 (ROF, en adelante), el ámbito territorial de una AAA comprende la agrupación de dos o más ALA, contiguas e indivisas, y tiene como funciones específicas las siguientes (artículo 45 y 46):

  • Dirigir en el ámbito de competencia el funcionamiento del SNGRH, coordinando y articulando permanentemente con sus integrantes las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos de aquel.
  • Aprobar la acreditación de disponibilidad hídrica para el otorgamiento de derechos de uso de agua y autorizar la ejecución de obras de aprovechamiento hídrico.
  • Ejercer la facultad sancionadora, imponiendo sanciones y medidas complementarias por infracción a la normatividad en materia de aguas.
  • Emitir opinión técnica vinculante respecto a la disponibilidad de recursos hídricos.
  • Resolver en primera instancia administrativa los asuntos de competencia de la Autoridad Nacional, salvo los que sean de competencia de las ALA.
  • Supervisar las acciones de las ALA y consolidar previo análisis de información recibida de estas últimas para luego remitir al órgano de línea, asesoramiento o apoyo, según corresponda.
  • Entre otras establecidas en la Ley, Reglamento, ROF o que le sean asignadas por la Jefatura de la ANA.

Por otro lado, las ALA tiene como función administrar los recursos hídricos y bienes asociados en sus respectivos ámbitos territoriales, en atención a los instrumentos previamente mencionados (artículo 23 de la Ley; artículo 23 del Reglamento). En el ROF, se establece que el ámbito territorial de una ALA se establece por la agrupación de unidades hidrográficas indivisas y contiguas, y tiene como funciones específicas las siguientes (artículo 47 y 48):

  • Apoyar, en su ámbito, a las AAA para el funcionamiento del SNGRH.
  • Autorizar estudios de aprovechamiento hídrico y otorgar permisos de uso de agua, informando al Director de la ANA.
  • Ejecutar acciones de supervisión, control, vigilancia y fiscalización para asegurar el uso sostenible, la conservación y protección de la calidad de los recursos hídricos.
  • Efectuar el seguimiento del cumplimiento del Plan de Aprovechamiento de las disponibilidades hídricas.
  • Entre otras establecidas en el ROF o que le sean asignadas por la Jefatura de la ANA.

Esta organización administrativa de la ANA es entendida, a partir de lo expresado por Carbonell, como el ejercicio de la potestad organizadora de la Administración Pública para la consecución de los objetivos asignados, implicando con ello aseguramiento de su autonomía y capacidad de decisión sobre materia de recursos hídricos, aunque sí delimitada su actuación al principio de legalidad y posterior control judicial (2015).

A partir de dicha organización administrativa desconcentrada de la ANA y según se puede observar de las funciones específicas previamente mencionadas, las AAA como órganos desconcentrados y las ALA como unidades orgánicas permiten la realización de los objetivos establecidos en la Ley y Reglamento, principalmente, en materia de la gestión de los recursos hídricos, las cuales –cabe precisar– también asumen responsabilidad en dicha gestión (numeral 7 del artículo III de la Ley).

Esta desconcentración, según anota la misma autora Carbonell, implicaría “un cambio de titularidad de las competencias de los órganos superiores para transferirlas a los inferiores, que la asumen como propia, no delegada” (2015); es decir, lo que sería una transferencia de la ANA a las AAA y a las respectivas ALA, precisando –a su vez- que esta desconcentración no implica la creación de una nueva persona jurídica ni la atribución de competencia a otra persona jurídica.

Y es que, según Martín y Díez, la desconcentración no crea entes o personifica, sino que comprende “el traslado de competencias de unos órganos superiores a otros inferiores, fundamentalmente de carácter periférico”, a fin de no generar una recarga en el peso de la gestión pública en el centro que sería la ANA y, además, una inmediación con las entidades del sector público y privado que se vinculen con la gestión de los recursos hídricos (2012).

En ese sentido, se puede señalar que la desconcentración de la gestión pública del agua en Perú es efectuada y/o materializada en las AAA y las ALA de la ANA, a partir de las cuales la autoridad administrativa puede cumplir con los objetivos establecidos para el SNGRH para asegurar una adecuada e integral gestión de los recursos hídricos.

3. Conclusiones.-

El agua es un recurso esencial para la vida humana y la realización de las diversas actividades en nuestra sociedad, conforme ha sido reconocido en nuestra normativa interna. En esta, se ha establecido la necesidad de contar con una gestión integral de recursos hídricos que permita asegurar el aprovechamiento sostenible de dichos recursos, valiéndose así de los instrumentos de planificación para la gestión integral del SNGRH y de la actuación de su ente rector y autoridad técnico-administrativa que es la ANA.

Esta última asume la gestión pública del agua en el país, la cual es ejercida a través de sus órganos desconcentrados, que son las AAA, y sus respectivas unidades orgánicas, que son las ALA, como parte de la desconcentración de dicha gestión pública a partir de la potestad organizativa que caracteriza a la Administración Pública. De manera que se puede efectivizar una adecuada e integral gestión de los recursos hídricos en cumplimiento de los objetivos establecidos en el SNGRH.

En ese sentido, el Estado peruano ha venido generando una sistemática normativa interna que reconoce el agua como recurso esencial y que permite el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos a partir de la gestión integral de los recursos hídricos, así como el reconocimiento del ente rector del SNGRH para alcanzar el cumplimiento de los objetivos de este sistema a través de la descentralización de la gestión pública del agua, materializada en sus órganos desconcentrados y unidades orgánicas, respectivamente.

Por ello, resulta necesario el fortalecimiento de la gestión pública de los recursos hídricos que realiza la ANA en el país en su calidad de ente rector y autoridad técnico-administrativa y, con ello, la labor desconcentrada que realizan las AAA y las ALA, en su calidad de órganos desconcentrados y unidades orgánicas, respectivamente.

4. Bibliografía. – 

Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Nacional del Agua, (2017).

Cairampoma, A., & Villegas, P. (2015). El régimen jurídico para el aprovechamiento de recursos hídricos en el Perú. Actas de Derecho de Aguas, 5, 21–31.

Carbonell Porras, E. (2015). La organización administrativa. Conceptos, principios y reglas generales. In Derecho Administrativo. Conceptos fundamentales, fuentes y organización (pp. 267–309).

Constitución Política del Perú, (1993).

Ley de Recursos Hídricos N° 29338, (2009).

Martín Mateo, R., & Díez Sánchez, J. J. (2012). La organización administrativa. In Manual de Derecho Administrativo (pp. 123–138).

Martínez Valdés, Y., & Villalejo García, V. M. (2018). La gestión integrada de los recursos hídricos: una necesidad de estos tiempos. Ingeniería Hidráulica y Ambiental, 39(1), 58–72.

Miniterio del Ambiente. (2016). Guía del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. In Minam. http://www.minam.gob.pe/gestion-ambiental/

Ley de aprovechamiento de recursos hídricos, (1997).

Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, (2010). http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/BE196E28BE7D295D05257CE80052C303/$FILE/DECRETO_SUPREMO_001_2010_AG_REGLAMENTO_29338_LEY_REC_HIDR.pdf 

[1]  Bachillera en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú, miembro de la Red Iberoamericana Juvenil de Derecho Administrativo (RIJDA), asistente de investigación en el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo (GIDA-PUCP) y ex participante de la XIX Edición del Taller de Derecho Ambiental de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA).

[2] El presente trabajo fue elaborado en el marco del Proyecto de Promoción de la Investigación de la Red Iberoamericana Juvenil de Derecho Administrativo (RIJDA), a partir de la participación de la autora en la XIX Edición del Taller de Derecho Ambiental de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) y bajo la dirección del Profesor Paul Villegas Vega de la Facultad de Derecho PUCP como parte del Proyecto de Afianzamiento de la Investigación en Derecho Administrativo del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo (GIDA-PUCP).

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