La importancia del derecho de libertad sindical como pivote de todo sistema de relaciones laborales que se precie de democrático, moderno y mínimamente desarrollado, es incuestionable. En el Perú, este derecho tiene raigambre constitucional desde 1979, y es recogido dentro de los principales instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por nuestro país, en particular, los convenios 87, 98 y 151 de la OIT[1].

Además, como parte de su política de apertura económica, nuestro país ha suscrito en los últimos años un número importante de tratados de libre comercio con diversos países, en los que se recoge la obligación de los Estados firmantes de respetar y garantizar ciertos derechos laborales básicos —en consonancia con la Declaración de la OIT de 1998, relativa a los principios y derechos laborales fundamentales en el trabajo—, entre ellos la libertad sindical.

Pese a todo ello, la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, que data de 1992, tenía la grave deficiencia estructural de declarar distintos derechos subjetivos sin establecer las consecuencias jurídicas mediante las cuales se sancione o desincentiva su incumplimiento o transgresión. Este problema fue subsanado, en buena medida, con la entrada en vigencia, en el año 2006, de la Ley General de Inspección del Trabajo y su Reglamento, constituyéndose este mecanismo de garantía de los derechos laborales como un instrumento privilegiado para prevenir y sancionar, en el ámbito administrativo, las violaciones a las libertades y derechos sindicales.

La inspección laboral representa hoy una de las funciones esenciales de la Administración del Trabajo, plasmada en la fiscalización del cumplimiento de las normas que regulan las relaciones laborales del país. Sin perjuicio de que dicha función sea la más importante e imprescindible en el contexto peruano, queremos destacar aquí otro aspecto de la inspección que enfrenta al fenómeno del incumplimiento de las normas que protegen las libertades y derechos sindicales mediante un enfoque preventivo: la educación acerca de cómo deben cumplirse las obligaciones a las que está obligado el empleador.

La relativamente nueva función “pedagógica” de la inspección es complementaria de la fiscalizadora. En realidad, lo que existe detrás de esta concepción “educativa” de la fiscalización podría ser entendido como un sutil “retroceso” de la Administración del Trabajo, donde la inspección laboral pasa por un ejercicio selectivo de sus competencias y funciones, reforzando su dimensión técnica de actuación[2]. Todo esto, sin duda, guarda sintonía con la necesidad proclamada por diversos Ministerios de Trabajo de nuestra región de incentivar una actitud positiva de los empleadores frente a sus obligaciones laborales, fomentando una cultura de cumplimiento (en vez del solo cumplimiento por temor a las sanciones administrativas).

En ese sentido, la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, contempla en su artículo 3.2 esta función de la inspección laboral, que la propia norma denomina como “de orientación y asistencia técnica”. En general, sobre esta labor se ha anotado con acierto que busca “poner a disposición de empresarios y trabajadores un servicio gratuito de información y asesoramiento, mediante el cual poder instruirles sobre sus respectivos derechos y obligaciones”.[3] Creemos, sin embargo, que esta concepción educativa o pedagógica no debería amparar una cultura de impunidad, donde lo que prevalezca sea el incumplimiento por el incumplimiento mismo, y no por falta de información o conocimiento de las obligaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social, entre otras, que los empleadores deben observar.

En el caso de los derechos colectivos, esta función se concreta con la información que es puesta al alcance de trabajadores y sus representantes (para poner en su conocimiento acerca del alcance de la libertad sindical de organización y/o de actividad, según sea el caso) y de los empleadores (previniéndolos de cometer infracciones administrativas relacionadas con la libertad sindical). Así, es perfectamente posible que un sindicato pueda solicitar al servicio de inspección laboral su intervención para que aclare algún punto controvertido en la aplicación de un derecho laboral, lo que encierra una potencialidad muy positiva de esta función para el fortalecimiento del sindicalismo, pues debe recordarse que las organizaciones de trabajadores deben actuar como aliados de los inspectores de trabajo (y viceversa)[4]. El problema es que no existen estadísticas que distingan en cuántos casos los sindicatos han hecho uso de esta función orientadora durante los años de vigencia que tiene la norma.

Es importante subrayar que este enfoque preventivo presupone al enfoque fiscalizador. Ni lo reemplaza ni lo aminora: lo complementa. En esa línea, dependiendo de la gravedad de lo que se pueda constatar en cada oportunidad, la inspección laboral siempre podría activar el sistema sancionatorio. En todo caso, la inspección como “asistencia técnica” resulta más amplia que la obvia función pedagógica, pudiendo convertirse así en una útil herramienta de disuasión para que el empleador no incurra en comportamientos antisindicales.

Como quiera que el sistema de relaciones colectivas de trabajo en Perú se encuentra inmerso en un lento proceso de afianzamiento no parece oportuno plantear la sustitución total ni parcial de la función fiscalizadora de control de la inspección laboral. Más bien, la sinergia de sus diversas funciones podría obtener resultados más aceptables de cara a una verdadera evolución virtuosa de las relaciones colectivas de trabajo en nuestro país, podría incluso plantearse una reducción programada de la intervención de la Administración del Trabajo en las relaciones laborales —a favor de la autonomía colectiva y el consecuente diálogo social—, pudiendo pasar a desarrollarse nuevos espacios funcionales de actuación. Así lo entiende Palomeque, para quien El Estado social y democrático de Derecho guarda en su definición el fundamento para este replanteamiento de la función de la inspección laboral. Solo entonces, “la autotutela colectiva de la clase trabajadora desplazará así, en la defensa de sus particulares intereses, a la intervención tuitiva estatal”[5]. De esta manera, la inspección laboral y la actividad de las organizaciones de trabajadores pueden aportar esfuerzos complementarios y coordinados en la defensa de la libertad sindical con vista a un reforzamiento del sistema de relaciones colectivas de trabajo.