«En esta entrega el profesor Pablo Labandera [connotado jurista uruguayo especialista en temas aduaneros y de comercio internacional] nos comenta la forma en que el rol de la Aduana ha venido evolucionando en el plano internacional, pasando de uno netamente fiscalista / recaudador a uno enfocado en los temas de seguridad y facilitación. Este nuevo enfoque obliga a pensar en mecanismos en que el Control Aduanero, de un lado, y la Facilitación del Comercio Exterior, de otro, no sean concebidos como conceptos antagónicos sino, más bien, complementarios. Esta visión encuentra un canal lógico de desarrollo en los esquemas de “premio / castigo” (como el del Operador Económico Autorizado) descritos por el profesor Labandera«. (Julio Guadalupe).
Nota: El profesor Labandera es invitado especial de nuestro blogger Julio Guadalupe para su Blog “Puerto Libre”. El artículo del profesor Labandera está relacionado con el artículo “El Comercio Exterior, la Aduana y nuestras expectativas” publicado en el Blog “Puerto Libre.
1. A modo de introducción. La “facilitación de comercio” una nueva realidad del comercio internacional
Desde su origen, las Aduanas de todo el mundo, han tenido como misión principal (y casi única) la de recaudar los impuestos que gravan el comercio exterior, y fiscalizar el ingreso de determinados productos que pueden atacar la salud o seguridad pública. Ahora bien, en la medida en que el comercio internacional se ha ido expandiendo y desarrollando, al mismo tiempo que se ha producido un crecimiento sostenido de la economía mundial, se ha reconocido que losprocedimientos aduaneros, si son vetustos, anticuados, incompatibles y/o ineficientes se convertirán –por sobre todas las cosas– en una restricción artificial enormemente costosa. La respuesta inmediata de las Administraciones Aduaneras, a los sucesos del 11–S, y los posteriores episodios de Londres y Madrid, fue incrementar la seguridad, el control y la fiscalización sobre todos los operadores intervinientes en la cadena logística. Y con ello, ineludiblemente, se acrecentaron los costos operativos de los particulares en los procedimientos aduaneros en frontera.
Así, a la clásica “función recaudadora”, se han añadido la “función de seguridad” y la «función de facilitación del comercio internacional»; esto es, las Aduanas han debido asumir la tarea de brindar un servicio de superior calidad, por el cual, de conformidad con los nuevos requerimientos del comercio internacional, los trámites y operaciones aduaneras deben realizarse en forma mucho más segura, de manera más ágil y eficiente de modo tal que deben resolverse los problemas que surgen de la aplicación de las normas y procedimientos velando siempre por la seguridad y el interés fiscal; y, en general, coadyuvar desde su área de competencia al crecimiento orgánico de la economía y al desarrollo de sus respectivos países [1].
Es por ello que –en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio– y en coordinación con la Organización Mundial de Aduanas y las Entidades y Cámaras que representan los intereses de los operadores privados a nivel del comercio internacional, se ha ido avanzando en el sentido de adoptar medidas de carácter multilateral que permitan alcanzar un verdadero “equilibrio” entre los legítimos intereses de los actores privados y las Aduanas nacionales, a los efectos de lograr un comercio internacional más seguro, honesto y asequible, mediante una verdadera “simplificación de los procedimientos aduaneros en frontera”.
Y el último hito de dicha circunstancia se acaba de concretar con la aprobación en estos días –en la Isla de Bali, Indonesia– por parte de los 159 países Miembros de la OMC, de un nuevo “Acuerdo sobre Facilitación de Comercio” [2], dando cierre final a lo que se ha dado en llamar “Doha Light”.
Ahora bien, ¿de qué hablamos realmente cuando nos referimos a “facilitación del comercio”?: en realidad no existe una definición estándar de “facilitación del comercio” en el ámbito de la formulación de Políticas Públicas; sin embargo, tradicionalmente este tipo de medidas se corresponden con los esfuerzos por simplificar la logística del movimiento de mercancías a través de los puertos y aeropuertos, y promover la eficiencia en el movimiento de la documentación asociada con el comercio internacional [3].
En otras oportunidades, hemos tratado de aportar una definición analítico–descriptiva que, desde nuestro punto de vista, incluye los grandes conceptos que abarcaría el término “facilitación de comercio” [4].Así, en tal sentido, hemos sostenido que debe entenderse a la “facilitación de comercio”como símil de“simplificación de los procedimientos aduaneros en frontera”, esto es, como la simplificación, racionalización y eliminación de procedimientos y controles aduaneros innecesarios, que incrementan de manera artificial los costos asociados a las operaciones de comercio internacional, en desmedro del sector privado [5].
Frente a la desaparición progresiva de las “barreras clásicas” al comercio internacional –sin embargo– obstáculos de una naturaleza distinta se han mantenido vigentes, y en algunos casos se han agravado y continúan dificultando y encareciendo los intercambios comerciales.
Son éstas, las “barreras” que deben enfrentar a diario todos los operadores de la cadena logística, y sobre las cuales se ha centrado desde el año 1996, la tarea de la OMC, la OMA y los operadores privados, a los efectos de poder alcanzar una verdadera “facilitación del comercio”. Y en ese sentido, los Servicios Aduaneros de cada país, deben desempeñar un rol preponderante y determinante.
A dichos efectos, parece haber cierto consenso a todo nivel, de que los “procedimientos aduaneros en frontera”, deberían responder al “principio de simplificación”, el cual tiene relación directa con la “eficacia aduanera”, la menor restricción al comercio, la intervención estatal solamente como excepción, y la debida coordinación interinstitucional en materia de procedimientos aduaneros [6].
Pero, también es cierto que resulta absolutamente imprescindible, en el actual contexto mundial a nivel del comercio internacional, mantener por parte de las Administraciones Aduaneras, un sano equilibrio entre las funciones de “seguridad”, “protección de la renta fiscal” y “facilitación del comercio”.
2. El “Operador de Confianza” como nuevo concepto en el Derecho Aduanero
Es por eso que, en la búsqueda de la necesaria ponderación de intereses entre actores públicos y privados, se ha concebido –entre otras medidas– la figura del“Operador Económico Autorizado”, u “Operador de Confianza” [7].
Dicha figura no parece ser –ni mucho menos– el “remedio para todos los males”, pero es un primer paso hacia el reconocimiento de que no todos los operadores participan en el comercio internacional del mismo modo, bajo las mismas reglas, y con la misma finalidad y comportamiento.
3. A modo de conclusión
Existen aquellos operadores que con su accionar, han demostrado holgadamente que no poseen un “perfil de riesgo” susceptible de considerarlos como potenciales infractores; y por el contrario, los hay, quienes no ofrecen similares garantías de fiabilidad. Por tanto, resulta apropiado que dicha distinción se traduzca operativamente en la efectiva asignación de “premios y castigos”, para una y otra categoría de operadores [8].
El futuro dirá, si la “facilitación del comercio” se consolida como tal, y el estatus de “Operador de Confianza” se convierte en un verdadero “premio” o, por el contrario, los operadores verán incrementar sus costes y problemas junto con el desarrollo del comercio internacional.
En ese sentido –sobre todo en lo que a la minoración de los costos refiere– resulta imprescindible, extremar los esfuerzos para alcanzar “acuerdos de reconocimiento mutuo” por parte de las Aduanas nacionales de los diferentes países, proyectando, primero; exigiendo después, y; validando finalmente, estándares mínimos para que los operadores privados puedan realmente lograr el estatus de “Operador de Confianza”, convirtiendo en realidad esa sana aspiración. Si ello no se consigue, difícilmente el instrumento de política aduanera ideado resulte eficaz y duradero.
[1] LABANDERA, P. “La facilitación del comercio y nuestra realidad aduanera”, en Revista de Comercio Exterior, Mayo 2005 – N° 36.
[2] Así, establece el novel Acuerdo mencionado: «En virtud de la presente decisión concluimos la negociación de un Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (…) a reserva de un examen jurídico a los efectos de la introducción de rectificaciones de carácter meramente formal que no afecten a la sustancia del Acuerdo», dice el texto. El documento mencionado, detalla el futuro marco del comercio internacional «con miras a agilizar aún más el movimiento, el levante y el despacho de aduana de las mercancías, incluidas las mercancías en tránsito (…) reconociendo las necesidades particulares de los países en desarrollo y especialmente de los países menos adelantados». Finalmente, se crea el “Comité Preparatorio sobre Facilitación del Comercio, dependiente del Consejo General, y una agenda de reuniones”.
[3] Véase en tal sentido: Key Issues in Trade Facilitation, World Bank, septiembre de 2005.
[4]LABANDERA, P. “Seguridad + Eficiencia + Facilitación + Inteligencia”, en Revista de Comercio Exterior, Julio 2005 – N° 38.
[5]LABANDERA, P. “El Rol de las Organizaciones Gremiales en la enseñanza del comercio exterior y su vinculación con la facilitación del comercio”, enMemorias del Segundo Encuentro Iberoamericano de Derecho Aduanero. La cooperación para el desarrollo, la integración económica y la seguridad internacional, Montevideo, Uruguay, 25 y 26 de mayo de 2006, IIFA, 2006.
[6] LABANDERA, P. “La facilitación del comercio y nuestra realidad aduanera”, en Revista de Comercio Exterior, Mayo 2005 – N° 36.
[7] Tal como se verá ulteriormente, el OEA puede ser definido como la persona (física o jurídica) que, contando con un historial satisfactorio de cumplimiento de los requisitos y procedimientos aduaneros, un sistema adecuado de gestión de los registros comerciales y de transporte (y por tanto, capaces de facilitar el respectivo control aduanero), una solvencia financiera acreditada y niveles de seguridad adecuados; solicita de manera voluntaria a la Administración estatal correspondiente su reconocimiento y habilitación como un “operador de confianza”, esto es, como “socio de confianza” de la Administración en sus trámites y operaciones aduaneras, a lo largo de toda la cadena de suministros a nivel internacional.
[8] LABANDERA, P. “Una nueva figura jurídico – aduanera que asegura la “facilitación del comercio”: el Operador Económico Autorizado”, en Revista de Comercio Exterior, Junio 2008 – N° 67.
PhD en Derecho y Relaciones Internacionales, Universidad del País Vasco. Master en Derecho y Técnica Tributaria, Universidad de Montevideo. Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República Oriental del Uruguay. Profesor Titular de Derecho del Comercio Internacional y Tributación al Comercio Exterior en la Universidad de Montevideo y en la Universidad Católica del Uruguay. Socio del Estudio Jurídico Delucchi – Labandera – Cianciarulo – Rachetti.
