El timbre de casa suena, alguien llama a la entrada. Al abrir la puerta de la realidad nacional, se encuentra un paquete y una nota firmada que dice lo siguiente: “La presente Ley tiene por objeto promocionar las inversiones para el crecimiento económico y desarrollo sostenible de las zonas de mayor exclusión social, estableciendo la simplificación e integración de permisos y procedimientos, así como las medidas de promoción de la inversión”[1]. “Es una norma importantísima que responde a lo que el sector ambiente ha venido exigiendo y demandando a lo largo de la historia (…)”[2].
El 5 de noviembre de 2014, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 107º de la Constitución vigente, el Ejecutivo presentó ante el Congreso de la República, el “Proyecto de Ley de promoción de las inversiones para el crecimiento económico y desarrollo sostenible en las zonas de mayor exclusión social”, proyecto de Ley Nº 3941-2014-PE. El denominado “Cuarto Paquete Ambiental”, acaba de anunciar su posible ingreso al escenario político, legal, económico y social de nuestro país, pues ha sido aprobado el pasado 6 de abril de 2015 por la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República.
La nota introductoria, representada por el artículo 1º del mencionado proyecto, genera algunas dudas: ¿Promocionar las inversiones (privadas, públicas o mixtas) conlleva inevitablemente al crecimiento económico o desarrollo sostenible? Y, aún cuando la respuesta fuese afirmativa, ¿dicha promoción es necesariamente consecuencia de una simplificación burocrática?
En efecto, existen saltos lógicos de premisa en premisa que merecen ser demostrados previamente para que el fin propuesto en el proyecto de Ley Nº 3941, sea uno materialmente posible de conseguir. Más allá de la validez de las premisas y conclusiones, el presente editorial entrará a analizar y exponer las disposiciones normativas más relevantes contenidas en el cuarto paquete ambiental, estableciendo los perjuicios y beneficios que ellas representan.
Analizando algunas propuestas del Proyecto de Ley Nº 3941.-
El proyecto de ley aludido contiene una serie de propuestas novedosas cuyo impacto merece ser analizado detenidamente. Sin embargo, en el presente editorial sólo serán materia de análisis las siguientes propuestas[3]:
- La creación de una Certificación Ambiental Integrada (CAI) que incluya 12 permisos administrativos,
- el uso compartido de la Línea Base por terceros,
- la simplificación para aprobar el otorgamiento de servidumbres.
Para comprender el punto (i), es necesario recordar lo que significa un Certificado Ambiental. De acuerdo al Ministerio del Ambiente (MINAM), “la certificación ambiental es el instrumento previo que todo proyecto de inversión debe elaborar antes de ser ejecutado, previendo los impactos ambientales negativos significativos que podría generar. Equivale a la hoja de ruta del proyecto, donde están contenidos los requisitos y obligaciones del titular, así como las actividades que deberá llevar a cabo para remediar los impactos negativos”[4].
Ahora bien, el proyecto de ley pretende la creación de una Certificación Ambiental “Integrada”. Esta característica adicional no es gratuita. Por el contrario, supone el acompañamiento de permisos administrativos que requiere el proyecto para iniciar su ejecución[5]. Este es un cambio a lo que ocurre en la actualidad y ha sido reconocido como una medida de eficiencia administrativa beneficiosa.
Al día de hoy, la certificación ambiental y la obtención de permisos son dos fases administrativas separadas. Primero se cumple la primera fase, y luego, recién se puede iniciar la segunda. De esta manera, cuando un inversionista obtiene la aprobación de la certificación ambiental de su proyecto, todavía no puede iniciar su ejecución pues debe tramitar la obtención de una serie de permisos administrativos, los cuales pueden tardar hasta cuatro años.
Respecto del punto (ii), el proyecto de ley pretende el uso compartido de la “Línea Base”. Este concepto alude a la información de los indicadores y variables que existen en el área donde se realizará el proyecto. En otras palabras, representa una fotografía de lo que existe en determinada extensión geográfica (situación del suelo, agua, viento, temperatura, etc.). Estos indicadores son necesarios porque sobre la base de ellos se determinará adecuadamente los impactos ambientales que ocasionaría la ejecución del proyecto, y establecer medidas de manejo y control de dicho impacto[6].
En la actualidad, a pesar de que los proyectos de inversión se concentren en la misma área geográfica, cada uno debe contar con su respectivo Estudio de Impacto Ambiental (desarrollado o semi-desarrollado como indica la normativa). Este procedimiento puede tomar hasta 12 meses para su elaboración. Sin embargo, con la eventual introducción del cuarto paquete ambiental, los terceros o hasta el mismo inversionista podrá evitar realizar un nuevo estudio siempre y cuando exista una línea base anterior.
Evidentemente, el empleo de anteriores líneas base está sujeta a condiciones, como por ejemplo, de ubicación y tiempo. De acuerdo al artículo 7º del proyecto de Ley Nº 3941, establece que se podrá utilizar la información de una línea base preexistente cuando el proyecto que se vaya a realizar se encuentre ubicado íntegramente en el área física que señala la línea base anterior. Asimismo, cuando no hayan transcurrido más de 5 años desde la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental en el que se aprobó la línea base que se quiere utilizar.
Esta propuesta también representaría un método de eficiencia administrativa pues permitiría un ahorro significativo de tiempo en la elaboración de líneas base. Pero además, también representaría un método de maximización de recursos puesto que los inversionistas se preocuparían en invertir sus esfuerzos en la determinación del impacto ambiental de su proyecto y el diseño de métodos de control del mismo.
En cuanto al punto (iii), el proyecto de ley pretende reducir los plazos respecto del otorgamiento de derechos de servidumbre sobre terrenos eriazos desocupados de titularidad del Estado. En esta sección se establece la posibilidad del otorgamiento provisional del derecho luego a los 15 días hábiles de iniciado el trámite administrativo[7].
De acuerdo a la Exposición de Motivos del proyecto de ley, el otorgamiento provisional de la servidumbre será válido cuando se haya comprobado no sólo la titularidad del Estado sobre un espacio geográfico determinado, sino además la desocupación de la misma. Esta explicación merece ser observada detenidamente, más aun cuando el proyecto de ley ha generado la crítica directa de las organizaciones campesinas e indígenas pues la consideran una vulneración a sus derechos.
En principio, con la referencia a terrenos eriazos y desocupados de titularidad nacional, el Ejecutivo estaría aclarando que para el otorgamiento de derechos de servidumbre provisional tendrán en cuenta la situación fáctica (y no sólo registral) del terreno. Ello implicaría, de alguna manera, que las Comunidades Campesinas y Nativas que aún no hayan logrado culminar con el proceso de titulación de sus tierras, no puedan verse afectadas por una servidumbre sobre el área que poseen. Por el contrario, la entrega provisional se frustraría y se activarían los mecanismos de consulta previa reconocidos por el Convenio 169 de la OIT.
Existen una serie de propuestas que merecen volver a ser evaluadas en los siguientes días. Por ejemplo, entre ellas se encuentran: (i) la propuesta de integración inmediata de los Términos de Referencia (TdR); (ii) la propuesta de simplificación del régimen de expropiación para infraestructura de gran envergadura; (iii) el rol protagónico que comenzaría a tener el Servicio Nacional de Certificación Ambiental (SENACE); entre otras más.
El pasado 9 de abril, el ministro Manuel Pulgar Vidal sostenía que «Algunos han dado en llamar el cuarto paquetazo ambiental, si quieren llamarlo paquetazo en sentido positivo bien, porque es realmente una buena la norma». Si bien no es posible concluir, a partir del presente análisis, que las propuestas que trae el cuarto paquete ambiental son positivas o negativas; lo cierto es que es necesario comenzar la crítica multidisciplinaria de las mismas. Sólo de esa manera podremos avizorar la realidad que le espera a nuestro país.
Fuente de la imagen: www.andina.com.pe
[1] Artículo 1º del Proyecto de Ley Nº 3941. El proyecto de ley mencionado, así como la exposición de motivos podrán encontrarse en el siguiente enlace web: http://www.cooperaccion.org.pe/Descargas-Documentos/PL3941_B186.pdf
[2] Declaración del Ministro del Ambiente, Manuel Pulgar Vidal. Véase en el siguiente enlace web: http://www.andina.com.pe/agencia/noticia-pulgarvidal-proyecto-impulsa-inversiones-fortalece-a-senace-como-autoridad-ambiental-550794.aspx. Consulta efectuada el 10 de abril de 2015.
[3] Estas propuestas se encuentran establecidas los siguientes artículos:
–Artículo 6.- Del uso compartido de la Línea Base.
–Artículo 9.- Certificación Ambiental Integrada.
–Artículo 10.- Los Títulos Habilitantes que se integran a la Certificación Ambiental.
–Artículo 18.- Servidumbre sobre terrenos eriazos de propiedad estatal para proyectos de inversión.
[4] Véase esto y más en el siguiente enlace web: http://www.minam.gob.pe/seia/que-es-la-certificacion-ambiental/
[5] Véase en el artículo 10º y 10.2º del Proyecto de Ley Nº 3941.
[6] A manera de ejemplo, el lector podrá observar una Línea de Base de Impacto Ambiental genuina en el siguiente enlace web: http://www.minam.gob.pe/calidadambiental/wp-content/uploads/sites/22/2013/10/Linea-Base-Ambiental-del-Lago-Titicaca.pdf
[7] Estas disposiciones se encuentran previstas en los artículo 18º y 18.2º del Proyecto de Ley Nº 3941.
