Hasta hace unos años decir que el Derecho Aduanero era autónomo provocaba sonrisas entre los asistentes a cualquier foro jurídico, existía prácticamente unanimidad entre los juristas que este no era más que una rama del Derecho Tributario, que su institución típica el aforo no era más que un acto de determinación de obligaciones tributarias y que el contrabando sólo se sancionaba cuando existían tributos dejados de pagar. En resumen, las aduanas existían sólo para cobrar tributos y en consecuencia su legislación tenía como fin, precisamente ello.
En la actualidad, con el crecimiento exponencial del comercio exterior y junto con este el de las operaciones aduaneras, se cayó en la paradoja que simultáneamente se fueron desmantelando las barreras arancelarias y con ellas las normas aduaneras que las protegían, esto en concordancia con el principio de desmantelamiento arancelario propugnado por la Organización Mundial de Comercio (OMC), en ese contexto decir que el fin de la aduana era el cobro de tributos comenzó a perder sentido. En este artículo explicaremos porqué hoy nadie puede dudar que el Derecho Aduanero es una rama jurídica autónoma.
La autonomía de una rama del Derecho
Para formular la hipótesis que el Derecho Aduanero es una disciplina autónoma debemos partir de una premisa fundamental: en la ciencia jurídica decir que una disciplina es autónoma no equivale a afirmar que constituye un mundo aparte dentro del universo del derecho[1], por cuanto el Derecho en su conjunto es un sistema estructural, en el cual toda rama del derecho es interdependiente de las otras, como dice Damelio, «en lenguaje común a los varios brazos del derecho se les suelen llamar ramas, (pero) como ramas de un mismo árbol, incluso teniendo su propia individualidad, viven una vida común animada por la misma linfa, así ninguna rama del derecho puede vivir en la autonomía absoluta, porque no puede bastarse a si misma»[2].
En ese sentido, no puede exigirse al Derecho Aduanero una autonomía absoluta, dado que teniendo todas las ramas del derecho relación, no existiría una autonomía ni del derecho aduanero ni del propio derecho tributario, es por ello que algunos juristas como el argentino Barreira considera que sería mejor hablar de ramas específicas y no autónomas[3].
A fin de no caer en posiciones maniqueas y señalar que ninguna rama del Derecho es autónoma porque no puede analizarse de manera aislada, corresponde efectuar el llamado test de Rocco a fin de determinar si el Derecho Aduanero es autónomo. En base a ello, siguiendo al uruguayo Alfredo Roccose exigen tres condiciones para que una disciplina jurídica tenga autonomía: autonomía dogmática, autonomía pedagógica y autonomía metodológica.
Autonomía Dogmática
Una disciplina para tener autonomía dogmática requiere de doctrinas homogéneas presididas por conceptos generales comunes distintos a otras ramas del derecho, en ese sentido en materia aduanera existen una serie de instituciones típicas tales como: la Teoría de los Regímenes, el Valor en Aduanas, la Clasificación Arancelaria, el Aforo, la Vigencia de bultos, el Legajamiento, el Control Aduanero, el Abandono Legal y la Prenda Aduanera.
Además las normas aduaneras cuentan con principios propios que giran en torno al Control y la Facilitación del Comercio. Temas que son desarrollados por organismos internacionales como la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la propia OMC, a través de sus convenios y normas, así como por la doctrina, parte de ella reunida desde el año 2005 en la Asociación Internacional de Derecho Aduanero con sede en Barcelona (España), de la que forman parte insignes juristas como: el mexicanoRodhe Ponce; los argentinos Basaldúa, Barreira, Cotter, Vidal Albarracìn y Zolezzi; los colombianosPardo, Francia y Camargo; los españoles De la Ossa, Pelecha Zozaya e Ibañez; el francés Jean Claude Martinez; la norteamericana Jean Restani; el nicaraguenseThompson Arguello; el uruguayoGonzales Biancci; el chileno Perez Cotapós, entre otros.
Antes de la creación de dicho foro, algunos textos especializados sentaron las bases de esta autonomía, destacando las obras del argentino Fernandez Lalanne, el mexicano Carvajal, el españolHerrera Idañez y el chileno Anabalón. Y esta doctrina no es sólo desarrollada en el ámbito latinoamericano sino en otras regiones, así en Francia destaca la Escuela Collin de Saucy- Cerclè de Reflexiòn Aduanera, en Italia la Associazione per lo Studio del Diritto Dogonale y en Alemania el Foro de Comercio Exterior, Impuestos y Aduana. En el Perú es de reciente creación la Academia Peruana de Derecho Aduanero y Comercio Internacional (APDACI), que agrupa a los abogados aduaneros del país.
Esta autonomía también puede apreciarse en las definiciones que se manejan en esta disciplina, así para Aduanas no es Importación, lo mismo que se entiende para otras ramas del Derecho, es decir el ingreso de mercancías al territorio de un Estado, sino sólo el de aquellas que se someten a los denominados Regímenes de Importación o en estricto a la denominada Importación para consumo, lo mismo el Valor en Aduanas que difiere de lo que es el valor de una mercancía o precio para cualquier otra rama del Derecho.
En el caso peruano los libros sobre Aduanas han desarrollado en la última década, a la obra deTocunaga, que comentó el Decreto Legislativo 503 de 1988, se han agregado en los últimos años los textos de Munive, Cornejo Alpaca, Vasquez Nieva, Sandoval y el autor (“Comentarios a la Ley general de Aduanas” y “Manual de Derecho Aduanero”, tres ediciones). A ello se suma una importante jurisprudencia emanada de la Sala de Aduanas del Tribunal Fiscal, la creación de juzgados y salas especializadas en materia aduanera e inclusive de Fiscalías especializadas en delitos aduaneros.
Autonomía Pedagógica
Está referida a que el Derecho Aduanero pueda ser objeto de estudios separados, independientes de otras disciplinas, como en efecto sucede, así es materia de cursos propios no sólo en las Escuelas Nacionales de Aduanas[4], sino en Universidades, en Institutos de Comercio Internacional (el Instituto Iberoamericano de Fronteras y Aduanas en México) y en gremios empresariales.
A nivel internacional la Organización Mundial de Aduanas tiene un Programa de becas para cursos de la materia que ya se encuentra en la edición 62° y se realiza en su sede en Bruselas, además el Instituto de Estudios Fiscales con sede en Madrid-España organiza anualmente el Curso Iberoamericano sobre Técnicas Aduaneras Internacionales con más de cuarenta ediciones, también destacan a nivel internacional los eventos organizados por el Instituto Argentino de Estudios Aduaneros (IAEA) y las Jornadas de Derecho Aduanero que organiza en Colombia la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero.
En el Perú, los cursos de legislación aduanera forman parte de los estudios curriculares de las facultades de Derecho y Administración de Negocios Internacionales, además de los cursos de postgrado de las principales universidades con mención en Tributación, Comercio Internacional o Administración Pública.
Autonomía Metodológica
En este aspecto se exige que una rama del derecho para ser autónoma tenga sus propios métodos, en materia aduanera existen métodos independientes que no aplica ninguna otra rama jurídica, como son los que se siguen para la clasificación arancelaria de las mercancías (reconocidos a nivel internacional en el denominado Sistema Armonizado) o para la valoración que siguen los métodos establecidos en el articulo VII del GATT[5], a ello se suman los métodos de interpretación que sigue el derecho aduanero, que debe efectuarse a la luz de los principios de buena fe y facilitación, sin menoscabo del control.
El cumplimiento de estos requisitos por parte del Derecho Aduanero, permiten afirmar que estamos ante una rama del Derecho distinta al Derecho Tributario.
Derecho Aduanero autónomo
Si bien el Derecho Aduanero cumplía estos requisitos de autonomía prácticamente desde su desarrollo con el GATT de 1947, esta posición en la segunda mitad del siglo pasado tuvo grandes cuestionamientos, así, el maestro Anabalón hablaba de Derecho Tributario Aduanero, para ello se basaba en las afirmaciones de García Moullín para quien el Derecho Aduanero no tiene autonomía estructural ni dogmática (identidad en cuanto a fuentes del derecho, principios constitucionales, vigencia de la ley, interpretación tributaria, obligación tributario aduanera, sujetos pasivos, base imponible, extinción) «solo podríamos reconocerle al aspecto aduanero del Derecho Tributario, un evidente particularismo, el que nos autoriza a abordar su investigación y estudio separadamente de su tronco principal en base a su autonomía didáctica».
Sin embargo, la posición de Anabalón como acertadamente señala el argentino Barreira respondía a una visión tradicional de la aduana, entendida “como una oficina estatal cuya finalidad principal consistía en cobrar tributos a las mercaderías que eran importadas o exportadas. Esta óptica, tendía a ver a la Aduana como un Estado acreedor y al importador o al exportador como un deudor, lo que se traducía incluso en la legislación represiva aduanera. Este punto de vista sostenía que el derecho aduanero era una disciplina integrante del derecho tributario”[6]. Sin embargo, como señala Barreira“dicha posición fue cambiando y con el tiempo, se fue afianzando una distinta concepción de las funciones del servicio aduanero. Esta concepción se sustenta en que el cometido principal de la aduana radica en el control de la importación y la exportación de las mercaderías como un modo de ejecutar la política establecida por el Estado en lo referente al comercio exterior. Esta concepción ve al arancel como una herramienta más, entre otras, utilizada para alentar o desalentar a determinada actividad económica, sobre todo productiva, pasando la actividad recaudatoria a un segundo plano”[7].
Así, tomando al maestro Basaldúa «los derechos aduaneros constituyen en la actualidad primordialmente instrumentos de la política económica y no meros recursos tributarios»[8].
Al respecto, como mayor prueba de la escisión entre estas ramas del Derecho, resulta interesante lo afirmado por Muñoz García «sólo en la medida que podemos aislar una relación tipo podemos hablar de un disciplina autónoma, así sin relación laboral no hay Derecho Laboral, sin relación administrativa no hay Derecho Administrativo y sin relación aduanera, no hay Derecho Aduanero»[9]. Esto lo podemos comprobar identificando en la legislación aduanera relaciones jurídicas independientes del nacimiento de una relación tributaria y a ellas las regula el Derecho Aduanero y no el Derecho tributario, como es el caso de la relación emergida de la numeración de una Declaración de Tránsito, donde no ha nacido obligación tributaria alguna o el control a una mercancía de origen animal exonerada de Aranceles e Impuesto General a las Ventas (IGV) pero que se somete a control aduanero.
Por otro lado, el desarrollo del Derecho Aduanero como disciplina autónoma ha ido en aumento por cuanto la consagración de la facilitación del comercio y el desmantelamiento de las medidas arancelarias han traído consigo una legislación aduanera con una temática cada vez mas diferenciada de la tributaria y con ello se ha configurado el famoso «residuo» de Maximiliano Lettre que afirma: cuando una ciencia deja un grupo de fenómenos o un fenómeno por analizar surge otra ciencia que toma ese residuo no analizado y lo hace suyo como campo para su estudio[10].
Esta imposibilidad del Derecho Tributario de abarcar al Derecho Aduanero fue reconocida por el propio jurista Villegas en su famoso Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario donde da una advertencia antes de abordar el capitulo de impuestos aduaneros de una manera que él considera «una visión muy superficial, ello se debe a que la materia aduanera ha adquirido notable amplitud y requiere gran especialización de quienes la tratan. Se trata de una autonomía de tipo didáctico que se extiende al campo profesional, jurisdiccional y legislativo. Esta autonomía se refleja en su frondosa legislación de fondo, en su procedimiento propio, infracciones y sanciones propias así como autoridades de aplicación»[11].
Finalmente, la independización del Derecho Aduanero del Derecho Tributario es puesta de manifiesto cuando el contrabando, el delito aduanero por autonomasia, puede configurarse prescindiendo de cualquier incidencia tributaria, como sería el caso de camiones que pagando sus tributos son inmovilizados por antigüedad y luego son retirados del almacén aduanero violentando el control[12]. De donde puede apreciarse que lo que define a las Aduanas es su actividad de control[13] y no de recaudación de tributos dado que si bien la administración debe aplicar todas las restricciones existentes al comercio exterior, estas pueden ser arancelarias o no arancelarias[14].
A modo de conclusión, podemos decir que el Derecho Aduanero al contar con autonomía dogmática, pedagógica y metodológica puede entenderse como una rama autónoma del derecho, vinculada a las otras ramas pero con sus propias instituciones, normas y principios.
La definición del derecho aduanero como parte del derecho tributario no es admitida por la doctrina porque la actividad esencial de las aduanas es el control y ese control no necesariamente es tributario.
[1] COSIO JARA, Edgar. Una aproximación a la autonomía del Derecho Aduanero en base a los principios rectores de la Legislación Aduanera. En: Memorias del Primer Encuentro Iberoamericano de Derecho Aduanero. México: Ediciones Fiscales ISEF, 2006.
[2] Citado por VIDAL CARDENAS, Enrique. Desenvolvimiento del Derecho Tributario y de su autonomía en el Perú. En: Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario, p. 67.
[3] “No creemos en la «autonomía» del derecho tributario ni tampoco en la autonomía del derecho aduanero. Ninguna de ellas tiene una originalidad propia de tal naturaleza que permita concebirlas como construcciones jurídicas sistemáticas, completas y cerradas que haga innecesaria la recurrencia a otra rama del derecho. Cuando los principios de la rama de derecho en cuestión aparecen como excepciones o especificaciones de los de otra u otras disciplinas a las cuales, además, recurren para aplicarlas supletoriamente a fin de solucionar los casos no previstos, no cabe considerarla como una rama autónoma sino como una rama especializada o específica del derecho. Esto sucede con el derecho tributario y el derecho aduanero, que aplican supletoriamente las normas del derecho civil y de las obligaciones,del derecho administrativo, del derecho penal y del derecho procesal, según el ámbito de su disciplina de que se trate (BARREIRA, Enrique. La Relación Jurídica Tributaria Y La Relación Jurídico Aduanera. En: Revista del Instituto de de Derecho Aduanero Argentino N° 18 P. 64).
[4] En el Perú dicha labor de formación la cumple el INDESTA (Instituto de Desarrollo Tributario y Aduanero) de la SUNAT, que en su currícula para acceder a los títulos de Agente de Aduanas y Auxiliar de Despacho Aduanero incluye los cursos de Legislación Aduanera.
[5] La Resolución del Tribunal Fiscal 187-A-2000, declaró Nulo un cargo por ajuste de valor practicado por la Aduana peruana, pese a que se acreditó con las facturas de exportación en la Aduana de Origen (Colombia) que la mercancía había sido subvaluada, debido a que no se cumplió con el Método de Valoración del Precio usual de Competencia, el ajuste de valor obedeció a una sustitución de valores y no a la aplicación del método comparativo con mercancías idénticas o similares.
[6] BARREIRA. La relación jurídica tributaria y la relación jurídica aduanera, p. 66.
[7] Ibid.
[8] BASALDUA, Derecho Aduanero, p. 227.
[9] Citado por Carvajal, p. 12.
[10] CARVAJAL. Op. cit. p. 13.
[11] VILLEGAS, Héctor. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Buenos Aires: Ediciones De Palma, 1994, p. 712.
[12] Vidal Albarracín señala que en el contrabando “lo tutelado no es la recaudación fiscal, ni la regulación de la política de Estado, en relación con las operaciones de importación o exportación, sino el adecuado, normal y eficaz ejercicio de la función principal, encomendada a las aduanas, tal es, el control sobre la introducción, extracción y circulación de mercaderías” (Delitos Aduaneros, p. 91).
[13] Basaldúa señala que “ha de tenerse presente que es un deber fundamental de los gobernantes preservar el bien común de los pueblos que gobiernan, y la entrada y salida irrestricta («descontrolada») de mercaderías afectaría seriamente el bien común nacional. Por consiguiente, ningún Estado puede prescindir de ejercer, en forma permanente, el control del tráfico internacional que le atañe y dicho control está atribuido desde antaño a las instituciones denominadas aduanas. Por tal razón, reiteramos, consideramos que la función esencial de las aduanas es la de ejercer el control sobre las mercaderías que se importan o se exportan, es decir un control que se realiza fundamentalmente en las fronteras nacionales sobre el tráfico internacional de mercaderías” (En: La Aduana: Concepto y funciones esenciales y contingentes. En: Revista de estudios aduaneros N° 18. Buenos Aires: Instituto Argentino de Estudios aduaneros, 2007, p. 42).
[14] El mismo Basaldúa nos enumera las funciones propias de las aduanas: la vigilancia de las fronteras nacionales y de las aduaneras; la individualización, clasificación y valoración de las mercaderías; la determinación de su origen y procedencia; la aplicación de las prohibiciones, económicas y no económicas, a las importaciones y a las exportaciones; la aplicación del arancel; la aplicación de los derechos antidumping, de los derechos compensatorios y de las salvaguardias; la aplicación de las exenciones al pago de los tributos aduaneros; la devolución de tributos en el marco de los regímenes de drawback, reintegros y reembolsos (op. cit, p. 54).
