Escrito por Andrea Baldwin, Zuly Bolaños y Moisés López, estudiantes de Derecho en la PUCP
Las siguientes líneas tienen como objetivo generar un acercamiento a la historia de la imposición directa en el mundo, con un enfoque especial en América Latina. De esta manera, se pretende proyectar un análisis sobre el origen y la evolución de la imposición directa, la cual ha pasado por varias transiciones y ha llegado hasta nuestra región como parte de políticas fiscales adoptadas.
En adelante, la imposición directa, o régimen de impuestos directos, deberá considerarse definida como la que recae directamente sobre los ingresos de las personas naturales o jurídicas, sin la posibilidad de ser trasladados a otros sujetos (Alarco 2003: 3). Mediante la imposición directa, en palabras de Ruiz de Castilla, se afecta a una persona en particular que resulta ser autora de un determinado hecho imponible, sin la intervención de terceros (2001: 102).
- La imposición directa en el mundo
El origen de la imposición directa se remonta principalmente a la Europa del siglo XIX, época marcada por las guerras expansionistas y fuertes necesidades de financiamiento bélico de países en conflicto.
En un primer momento, los países del viejo continente se mostraban vinculados estrechamente a los denominados impuestos indirectos. Desde una visión más global, Aidt y Jensen comentan: “Al final de las Guerras Napoleónicas, en 1815, los estados fiscales de Europa occidental, América del Norte y Japón todavía dependían en gran medida de impuestos indirectos, tales como aduanas e impuestos especiales sobre los ingresos, complementados con impuestos sobre la tierra y la herencia, pero las cosas estaban comenzando a cambiar con ramificaciones significativas para el desarrollo del estado fiscal” (2009: 160). Es de reconocer, entonces, que existía una gran necesidad de mayor recaudación al Fisco para que los países puedan solventar los gastos públicos que acarreaban las devastadoras guerras en las que se encontraban envueltos.
1.1. La imposición directa en Inglaterra
Inglaterra era una nación que recaudaba principalmente a través de los impuestos de aduanas o impuestos sobre el comercio y los negocios. No obstante, “(…) forzados por la necesidad de aumentar un nuevo ingreso para financiar la guerra contra Francia, se introdujo un impuesto sobre la renta en 1799” (Aidt y Jensen 2009: 160). En ese sentido, se tiene que la falta de fondos suficientes en medio de la Guerra fue una fuerte influencia para la imposición de un impuesto directo:
“El impuesto sobre la renta llegó a Bretaña de nuevo como una medida impositiva de guerra para satisfacer las terribles exigencias fiscales de las guerras con Napoleón. Probó ser mucho más productiva de rentas de lo que se imaginaron. Pronto el impuesto se diseminó a todo el mundo — se había encontrado un impuesto que ponía un huevo de oro. La diseminación del impuesto sobre la renta a todo el mundo añadió una prueba más a la observación de Adam Smith, que señalaba que “No hay habilidad que un gobierno aprenda más rápidamente de otro que aquella de drenar el dinero de los bolsillos del pueblo” (Adams 1982: 133).
Cabe precisar que, tal como lo señalan Gallibert y Pellé, los ingleses entendieron a los impuestos directos como aquellos que los contribuyentes pagan al agente del gobierno sin el intermedio de uno o más colectores; tales como el impuesto sobre la propiedad de tierra, casas y – en su momento- sobre ventanas (1844: 210).
Décadas después, luego de la masificación del impuesto a causa del incremento del gasto público y, con ello, las altas tasas impuestas a los individuos, llegaron los años 80’s con una era considerada “contrarreforma”, la cual venía con el afán de disminuir el cobro de tasas y regular la situación de exceso en los gravámenes. En la “contrarreforma” de la administración de Thatcher, aún más en la de la administración Reagan, devolvieron la composición del tributo a sus orígenes mediante la reducción de tasas y ampliación de bases, sin afectar la carga significativamente ni el rendimiento fiscal ni la carga sobre los factores (Barreix y Roca 2007: 25).
1.2 La imposición directa en Francia
La Revolución Francesa de 1789 había logrado derrotar el sistema monárquico que mantuvo el poder de Francia durante siglos. Hasta ese momento, el sistema de impuestos tenía un fuerte sentido de individualismo que se basaba en las ideas de la Revolución. Era un sistema de impuestos hecho para una nación de pequeños propietarios, fabricantes y comerciantes en una escala pequeña o moderada, cada uno firmemente asentado en su granja, tienda, o negocios, y muy celoso de sus derechos y viendo al Estado como un enemigo (Adams 1982: 148).
No obstante, los sistemas varían a lo largo del tiempo, y Francia no era la excepción. En un afán de expansión se vio en la necesidad de recaudar mayores ingresos, lo cual “provocó en los estados civilizados un constante aumento de los gravámenes fiscales y, debido a la creciente deuda pública, sus intereses requerían, a su vez, nuevos impuestos” (Kautsky 1974: 511). Asimismo, las brechas de desigualdad entre los sujetos obligados a pagar los impuestos y los abusos en los métodos aplicados se convirtieron en una de las causas para impulsar una reforma en el sistema.
Fue durante la Primera Guerra Mundial, que Francia impulsó la recaudación del impuesto sobre las riquezas. Con este gran paso se estaba dejando a un lado los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, impuestos sobre los negocios, impuesto a las puertas y ventanas, los cuales eran los principales recaudadores. Cabe precisar que existió mucho rechazo por parte de los franceses a la creación de impuesto a las riquezas, pues había un sentimiento generalizado anti-impuesto que se “contraponía al derecho a la libertad”, en la medida que se les quitaba una parte de su riqueza, lo cual restringía su libertad de destinar dicho dinero para fines que se acomoden a sus intereses. No obstante, la disconformidad no duró mucho, pues en palabras de Adams: “Para el final de la Guerra, los franceses tuvieron su forma de impuesto sobre la renta con la colección acostumbrada de “apéndices” que requieren los impuestos sobre la renta estilo británica” (1982: 148).
1.3. La imposición directa en Estados Unidos
El impuesto federal sobre las ganancias tuvo sus inicios el año 1815, cuando se elaboró el Reporte Especial sobre el Estado de las Finanzas. Un impuesto directo sobre las tierras y los esclavos ya existía; sin embargo, el secretario Dallas sugirió la creación del impuesto sobre las ganancias. Pese a ello, debido a que la guerra no prosiguió, tuvo como consecuencia que no sea necesario buscar un mayor financiamiento a través de los impuestos, por lo que la propuesta del secretario Dallas no fue tomada en consideración.
Fue recién con la Guerra Civil que se buscó instaurar una imposición directa. En el año 1862, a través del Act of 1862, se impuso un amplio código de impuestos sobre las ganancias, entre los cuales se encontraba el Impuesto a la Renta. Se impusieron ciertos impuestos sobre corporaciones, como los ferrocarriles, cuyos titulares debían retener y pagar al gobierno un 3% sobre los intereses de sus bonos y dividendos. Asimismo, los bancos e instituciones fiduciarias también debían pagar un impuesto del 3% sobre los dividendos y sus excedentes. En caso los ingresos excedieran los 10,000 dólares, la tasa aplicable para el impuesto sería de 5%. Para el año 1864 existió una mayor necesidad de financiamiento del Estado por sus gastos bélicos, por lo que el código que regulaba los impuestos fue más elaborado (Seligman 1911: 430-431, 439, 440).
La imposición directa en Estados Unidos (EEUU) se formalizó posteriormente a través de la Decimosexta Enmienda Constitucional, en 1913, la misma que fue ratificada por todos los Estados que conforman esta nación. Con esta norma, los estados dieron facultades al Congreso para crear nuevos impuestos, siendo el principal impuesto, el impuesto a la renta. En palabras de Pujols, dicha enmienda constituye el fundamento constitucional sobre el que se asienta la existencia de un impuesto federal sobre la renta. Otorga al Congreso de EEUU amplias competencias en materia fiscal, y así lo ha entendido el Tribunal Supremo de EEUU en la numerosa jurisprudencia que hay sobre la materia. Desde la aprobación de esta enmienda la autoridad del Congreso en materia impositiva no ha sido cuestionada (2015: 32).
Aunado a ello, se tiene que, luego de la Gran Depresión de 1929, en 1933, Roosevelt asume el cargo de presidente de los EEUU. Durante su gobierno, la situación empezó a cambiar a efectos de sobrepasar la crisis que percibían; en esos años, el impuesto sobre la renta era un impuesto que afectaba solo a un grupo reducido de personas. Es a partir de la Legislación Fiscal aprobada para financiar la Segunda Guerra Mundial, cuando se empieza a extender el pago del impuesto a la mayor parte de la población, siendo que durante este periodo el impuesto sobre la renta alcanzó el tipo máximo histórico del 94% (Pujols 2015: 32).
No cabe duda que, con una legislación tributaria más regulada y estricta, Estado Unidos empezó su ascenso económico. A pesar de que el Servicio de Impuestos Internos fue duramente criticado durante décadas, no es de dudar que su administración haya logrado mantener a los Estados Unidos como una potencia mundial.
- La imposición directa en América Latina
Los antecedentes del la imposición directa en América Latina se remontan a la era republicana de los países que lograron su independencia de España, como Argentina, México, Panamá, Venezuela, Colombia y Ecuador, toda vez que, antes de ello, durante la etapa colonial, la mayoría de países recaudaban a través de impuestos como el alcabala o los diezmos o mediante impuestos a las actividades como la producción minera o el comercio de productos, los que se veían afectados por el contrabando masivo. Asimismo, estos países se encontraban en una situación de alta dependencia de aquellas regiones que contaban con una mayor cantidad de puertos y un mayor nivel de comercio y de producción minera.
En ese sentido, como bien menciona Pinto, “La independencia significó la renovación de los cuadros administrativos del fisco (…) su gestión se centró en la necesidad de modernizar el sistema fiscal con base en la reducción del gasto estatal, el abandono de algunas de las antiguas imposiciones coloniales y la creación de nuevos gravámenes que cumplieran con el principio fundamental de ser directos y progresivos” (2012: 54). Vale decir, la Independencia trajo consigo la renovación de la administración tributaria y tuvo como objetivo la modernización del sistema fiscal y el abandono de antiguas formas de recaudación.
A partir de aquello, se buscó una forma de imposición que contribuyese a la recaudación de La Hacienda Pública. Nuevamente, en palabras de Pinto, los ideales que debían regir en los nacientes sistemas fiscales, tenían como fines fundamentales la constitución y el mantenimiento de un ejército nacional que hiciera frente a los posibles ataques de otros países, la instauración de un sólido sistema de justicia y la construcción de obras e instituciones públicas que promovieran la instrucción del pueblo y la promoción del comercio. Además, se consideró como principios de las nuevas imposiciones la progresividad, claridad, comodidad en la recaudación y eficiencia (2012: 55-56). Es decir, los nacientes sistemas fiscales en América Latina tendrían ciertos fines sociales, como institucionalizar y mejorar el ejército nacional, establecer un sistema de justicia funcional y crear obras públicas.
A pesar de que a nivel cuantitativo cada país tuvo una dinámica singular debido a que se llevaron a cabo distintas mecánicas de cobro, tales como el cobro de puerta en puerta, Pinto postula que “El intento de pasar al impuesto directo en América Latina falló, pues no se logró sustituir a los antiguos gravámenes constitucionales, no se logró reemplazar la alcabala ni cortar la dependencia de los ingresos aduaneros” (2012: 67). No solamente existió el problema de alta dependencia de los ingresos aduaneros, sino que también ocurrió una serie de factores que imposibilitaron una adecuada recaudación: En algunas ciudades solamente los cobros puerta a puerta tuvieron un alto impacto; no obstante, la poca claridad sobre los montos a cancelar por las constantes reformas legales, la corrupción latente, la falta de censos, entre otros, generaron que existan irregularidades y disconformidad al respecto.
Conforme lo señala Pollack, “Las constituciones sociales de Hispanoamérica aseguraron el fracaso de la contribución directa proporcional que los nuevos gobiernos propusieron en la tercera década del siglo diecinueve. Cualquier redistribución de la carga escala al interior de cada Estado o provincia habría, necesariamente, requerido que los grupos que habían gozado de privilegios asociados con el sistema estamental en la época anterior aceptaran aportar más a los erarios estatales. Ante esta situación las autoridades retrocedieron en sus intentos redistributivos y optaron por aplicar los impuestos ya conocidos, que no provocaban nuevas inquietudes y facilitaban la estabilidad social. Las contribuciones directas proporcionales que se propusieron habrían implicado por lo menos el comienzo de una revolución fiscal (con obvias implicaciones sobre el papel mismo del Estado) la que no podría realizarse sin la presencia de una base social que la apoyara, o un ejército que la impusiera” (2016: 77).
Asimismo, se entiende que el fracaso inicial en Latinoamérica de establecer un impuesto directo tuvo una serie de motivos, tales como el rechazo de la medida de parte de los grupos que habían tenido preferencias o privilegios tributarios previamente a la instauración del impuesto directo; la falta del apoyo social; problemas en su recaudación y la falta de un ejército que lo impusiera.
Posteriormente, la Primera Guerra Mundial dejó sentir sus efectos en toda América, con un cambio desfavorable para la moneda de los países latinos, incluyendo la moneda peruana. Los diferentes gobiernos estatales tomaron distintas medidas de política fiscal, siempre se mantuvieron en constantes cambios de visión sobre cómo tratar con los contribuyentes y sobre los límites que deberían tener las normas tributarias que se establezcan. Como ejemplo de ello se tiene a la República del Perú que con el gobierno de Pardo (1915-1919), explica Thorp y Bertram citado por la SUNAT, el presidente logró inicialmente una reforma tributaria que alivió la situación económica, a través de la cual se gravó lo siguiente: La exportación del azúcar, el algodón, las lanas y los cueros; el petróleo y sus derivados; el oro, la plata y el cobre. Con lo recaudado, se amortizó la deuda externa y se redujo el gasto público (1988: 487).
En el Perú, con el Oncenio de Leguía (1919-1930), surtió efectos la Ley No. 5574 con la que se estableció el Impuesto a la Renta, por lo que hubo un retorno del impuesto directo, con el que se afectaba a personas naturales o jurídicas, a todos aquellos que residían en el país; sea que sus rentas fuesen generadas dentro o fuera del territorio nacional.
Años después, el 26 de julio de 1934 en el gobierno de Benavides, se daría la “ley definitiva” sobre Impuesto a la Renta, la Ley No. 7904 del 26 de Julio de 1934, que posteriormente sería derogada por la Ley No. 8021 que modificó el monto aplicable, los sistemas de acotación y garantías de seguridad para evitar la evasión (Bravo 2012: 217-219).
En esa misma línea, Cornia, Gómez, Sabaini y Martorano señalan que: “A principios del siglo XX, los sistemas tributarios, tanto de los países desarrollados como subdesarrollados, estaban dominados casi exclusivamente por impuestos sobre el comercio internacional. No obstante, la caída de la demanda internacional de productos primarios durante la Gran Depresión de los años treinta, los altos niveles de concentración de la riqueza y los sistemas proteccionistas basados en la industrialización por sustitución de importaciones puestos en marcha en la región obligaron a los países a adoptar reformas a fin de incrementar el nivel de los recursos fiscales” (2011). Vale decir, además de las razones antes señaladas que tuvieron las Haciendas Públicas para buscar una nueva forma de imposición, posteriormente también se tuvo como motivo la reducción de ingresos producto de la caída de la demanda internacional de productos primarios tras la Gran Depresión.
“Tras la Segunda Guerra Mundial, en un contexto macroeconómico completamente diferente, este cambio de paradigma se vio reforzado al adjudicarse a la política tributaria, además del clásico papel de financiamiento de bienes públicos, el objetivo fundamental de corregir la desigual distribución del ingreso que determinaba el mercado” (Kaldor en Gómez, Jiménez y Martner: 2017).
Es decir que, con la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, el enfoque de los Estados respecto a la recaudación sería uno redistributivo. Sin embargo, en la práctica esto produjo el fortalecimiento sobre los ingresos a través del aumento de alícuotas aplicadas a los individuos y las empresas, que produjo una mejora en la equidad vertical de los sistemas tributarios, pero no mejoró la equidad horizontal, pues hubo una presencia de varias exenciones, incentivos y regímenes especiales de tributación.
Por otro lado, este enfoque efrentó varios obstáculos debido a la estructura rural e informal de sus economías, el elevado nivel de desigualdad, la débil gobernanza y calidad institucional, la limitada capacidad de las administraciones tributarias y la resistencia de las élites (Gómez, Jiménez y Martner 2017: 37, 38).
Desde la segunda mitad del siglo XX, la recesión económica empezó a azotar a América Latina en general y como consecuencia hubo un crecimiento en el déficit fiscal de los Estados de la región, limitando muy seriamente las posibilidades del pago de intereses, así como de amortización del capital prestado por países considerados en su momento como grandes potencias mundiales (Inglaterra y luego Estados Unidos). Las grandes potencias dejaron de dar créditos a los países latinoamericanos debido a la cantidad de deudas acumuladas, hecho que conllevó a una crisis regional de finanzas públicas, lo cual convirtió al ingreso tributario en el principal recurso del Estado de manera forzosa, a la par que se reducía la adquisición de nuevos préstamos (Ruiz de Castilla 2017: 26).
Conforme lo señala Ruiz de Castilla, los sistemas tributarios que se han venido configurando a partir de este periodo, especialmente en el centro y sur de América, hasta ese momento, giran principalmente en torno al impuesto al consumo general (Impuesto General a las Ventas en el Perú), considerado como un impuesto indirecto, aun cuando en los últimos tiempos se ha empezado a hacer esfuerzos para que el centro de la gravedad sea el impuesto a la renta (2017: 71).
Para el año 1980, ocurriría lo que se denominó la “Revolución neoliberal de la política fiscal”, que tuvo como correlato un cambio en los objetivos principales de la política tributaria, teniendo esta en sus objetivos principales la equidad horizontal, la eficiencia y la captación de mayores ingresos tributarios.
El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (a través del Consenso de Washington) formularon la política tributaria en América Latina y se propuso la reducción de las alícuotas de los impuestos sobre el comercio internacional, la introducción del impuesto sobre el valor agregado (“IVA”), la reducción de niveles y la cantidad de alícuotas del impuesto sobre la renta tanto de personas naturales como de empresas, la disminución de la cantidad de tributos vigentes (se erradicaron aquellos cuya recaudación era mínima o insignificante), y otros esfuerzos dirigidos a mejorar las administraciones tributarias y el control de la evasión. Estos últimos puntos se podrían considerar como logros, mientras que algunas de las críticas fueron: Los escasos efectos distributivos de los impuestos, la falta de equidad y una debilitada imposición sobre la renta personal.
En el Perú, al igual que en la mayoría de países latinoamericanos, hasta fines de la década del ochenta del siglo XX, se tenía un gran desorden estatal en materia de tributos. Se contaba con varias decenas de impuestos, a la par de una gran multiplicidad de contribuciones y tasas, muchas veces con superposiciones y numerosas exenciones. A raíz de ello, entre 1990 y 1993, se produjo un intenso proceso de eliminación de tributos y de modo paralelo se realizó el perfeccionamiento del impuesto a la renta y el impuesto general a las ventas. De esta manera, “Mediante el Decreto Legislativo No. 771 – denominado “Ley del sistema tributario nacional”, vigente desde el 1 de enero de 1994 – finalmente quedó establecida la plantilla básica de tributos que se mantiene hasta el día de hoy, con algunas modificaciones introducidas, especialmente, en los primeros años del siglo XXI” (Ruiz de Castilla, 2017: 72).
Sobre la necesidad de la creación de una política fiscal redistributiva, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, indica que “América Latina es la región más desigual del planeta y, en consecuencia, la que demanda el mayor peso de políticas públicas redistributivas, ya sea de manera directa, mediante las diferentes alternativas de políticas sectoriales incorporadas dentro del gasto público o a través del impacto generado por la modalidad adoptada por su financiamiento. No obstante, la política tributaria ha relegado el objetivo de lograr mejoras en la equidad distributiva en pro de otros propósitos. Se observa que este resultado no es inherente a la capacidad del instrumento tributario para mejorar la equidad distributiva. Muy por el contrario, se entiende que un conjunto adecuado de medidas podría contribuir a revertir esta situación” (2007: 9). La historia de la evolución del impuesto directo en América Latina ha tenido como correlato que la redistribución del impuesto se vea afectado, por lo que esto es un reto para los Estados latinoamericanos.
- Juicio crítico sobre la evolución histórica de la imposición directa
Las principales ideas que se pueden desprender sobre la historia del impuesto a la renta en el mundo y en América Latina son las siguientes:
- La imposición directa en el mundo surgió por la necesidad de los Estados de financiar sus distintas actividades, teniendo sus inicios en Europa el siglo XIX.
- Hacia el final de las Guerras Napoleónicas, en 1815, Francia continuaba dependiendo de los impuestos indirectos, tales como los impuestos aduaneros, por lo que, al inicio del establecimiento del impuesto directo, este fue un fracaso.
- La imposición directa en Inglaterra surgió por las necesidades de financiar las guerras con Napoleón. Desde su creación, se mantuvo a lo largo del tiempo, sufriendo distintos tipos de ajustes de acuerdo al Gobierno.
- Los impuestos en Francia se remontan al siglo XVIII, momento en que el sistema de impuestos tenía un corte de individualidad. Sin embargo, tras la Revolución francesa hubo una situación de desigualdad social, por lo que se crearía la imposición directa para hacer frente a esta problemática.
- El desarrollo del impuesto en Estados Unidos tuvo sus inicios el año 1862, pero fue recién a través de la Decimosexta Enmienda Constitucional del año 1913 que se consolidó el Impuesto a la Renta.
- La imposición directa en América Latina inicia en la era republicana, tras los procesos de independencia de los Estados. Su implantación no tuvo éxito en un inicio, pues existía una fuerte dependencia de impuestos como el acabala, diezmos o impuestos a las actividades como la producción minera o el comercio, sino que tras muchas reformas los gobiernos posteriores lograron implantarlos en sus legislaciones.
A modo de conclusión del presente artículo, resulta importante recalcar que para comprender la imposición directa actual es necesario conocer sus antecedentes; en ese sentido, se debe considerar, primero, la necesidad que tuvieron los países europeos de cubrir grandes gastos públicos por las crecientes guerras expansivas con la ayuda de la imposición directa de los impuestos. En un momento de la historia en donde la crisis estuvo en su punto álgido, las medidas económicas fueron las que ayudaron a generar una mayor distribución de la riqueza entre la población, así como de recaudación para fines bélicos estatales. A pasos cortos se fue perdiendo la dependencia de los impuestos indirectos, y el ejemplo europeo se tomó como precedente para que en el mundo se adoptaran políticas fiscales equivalentes o se les tomara en ciertos aspectos como un ejemplo.
Segundo, en relación con la adopción de medidas vinculadas a la imposición directa por los países latinoamericanos, principalmente a inicios del siglo XX, cabe resaltar que el establecimiento de la imposición directa fue una medida necesaria y, desde su implantación ha servido como base para los actuales impuestos en la región, siendo que el auge de la adopción de nuevas políticas fiscales realizadas lograron que puedan estabilizarse en muchos casos las diversas economías latinas, por lo cual no cabe duda de su alta relevancia económica.
Imagen obtenida de: https://bit.ly/33q7h43
*Sobre la autora: Estudiante de la Facultad de Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro de la Comisión de Desarrollo Social Siembra. Miembro ordinario de la asociación IUS ET VERITAS.
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