¿Fracasó la descentralización peruana? Análisis a propósito de la crisis sanitaria | Antonio Luyo

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Escrito por Antonio Edilberto Luyo Soria, estudiante de Derecho del décimo ciclo de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

En medio de la pandemia se dio un anuncio en Perú el cual implicaba el reparto de canastas básicas familiares a las poblaciones vulnerables, no obstante, llamó la atención que la conformación y distribución de las mismas iban a ser realizadas por los gobiernos locales con la justificación de que este nivel de gobierno conoce mejor a las poblaciones de su localidad. Esto provocó un rechazo por parte de la población ya que consideran que estos gobiernos son improductivos, asumiendo que tales distribuciones, lejos de ayudar a los que más lo necesitan, solo serían un vehículo para actos de corrupción e ineficacia por parte de los gobiernos locales.

La premonición popular fue cierta, ya que en Piura la Fiscalía Anticorrupción investiga a la alcaldesa y al gerente municipal del distrito de Salitral, otro caso similar ocurre en Paimas, ambos por irregularidades en la conformación de las canastas. Asimismo, en Huánuco se allanó a la Municipalidad distrital de Amarilis, ya que las bolsas de víveres repartidas estarían incompletas (Zapata, 2020).

Desde el inicio del Estado de emergencia en Perú, el gobierno central ha aumentado esfuerzos para afrontar esta crisis sanitaria, económica y laboral. Por su parte, los gobiernos regionales han demostrado una ineficacia galopante representada en el poco gasto público que es necesario para menguar los estragos de esta crisis mundial. Es importante señalar la “(…) politización de las provincias que se han convertido en feudos familiares, que incluso ha permitido el surgimiento de pseudo caudillos con aspiraciones nacionales” (Quijada, 2020), lo cual nos muestra que el proceso de descentralización tiene un futuro incierto.

Antecedentes

Los gobiernos municipales y regionales han adquirido mayores responsabilidades en las últimas dos décadas como consecuencia del proceso de descentralización que busca dejar el modelo centralista al cual Perú y otros países latinoamericanos estuvieron acostumbrados durante el siglo XX. Sin embargo, nos preguntamos si a casi 20 años de su reforzamiento legal más agresivo, los resultados han sido positivos.

En el capítulo XIV de la Constitución política del Perú de 1993 se establece que la descentralización es una política de gobierno para una mejora en la calidad de vida de los habitantes del país, acercando a los pobladores a la administración pública logrando una participación activa de la ciudadanía. No obstante, el propósito bienhechor de la corriente descentralizadora se ve golpeada por la dura realidad: grandes entramados corruptos en gobiernos regionales, ineficiencia al momento de invertir el presupuesto asignado y líderes que generan más divisiones sociales.

Durante el gobierno de Alejandro Toledo se procuró iniciar un desarrollo a nivel legal estableciendo las pautas para la descentralización. Es así como la Ley No. 27783, Ley de Bases de la Descentralización, desarrolla el capítulo de la Constitución referente al tema y la Ley No. 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos regionales, amplían los conceptos asociados a este nivel de gobierno subnacional señalando su organización, competencias y fines.

Durante este mismo mandato se intentó fusionar a los departamentos para lo cual se realizó un referéndum en el año 2005. Los resultados fueron abrumadores, ya que “(…) todos salvo Arequipa votaron rotundamente por NO fusionarse, destacando Tacna y Ancash donde el 88% de los votos fue en contra del proceso” (Villanueva, 2020).

En un inicio se instauró el Consejo Nacional de Descentralización que buscaba monitorear y evaluar la transferencia de competencias del gobierno central a las regiones. Posteriormente, en el año 2007, durante el mandato de Alan García, se disolvió creándose la Secretaría de Descentralización, la cual no poseía el peso político ni un adecuado espacio para el intercambio de ideas entre los distintos niveles de gobierno (Carbajal, 2019, 2-10).

Por otra parte, desde el año 2007 se conformó la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) la cual está integrada por los gobernadores regionales quienes desde la fecha de su creación han protestado frente a posiciones electorales o políticas que buscaron centralizar nuevamente al Estado (Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, 2020, 13-14). Cabe destacar que la ANGR no ha tenido una creación legal, no obstante, la Ley No. 30482 reconoce sus funciones añadiendo el artículo 92 a la Ley orgánica de los Gobiernos regionales. De esta manera queda estipulado que este nivel subnacional de gobierno estará representado por la ANGR.

Experiencias internacionales

Varios países de la región iniciaron procesos de descentralización a finales del siglo XX. Existen experiencias con diferentes resultados, señalamos el ejemplo de Bolivia que a partir de 1994 expidió una legislación con el fin de descentralizar al país siendo un hito el municipalismo; posteriormente, en 2009 se aprueba la nueva Constitución señalando 4 niveles de gobierno (nacional, regional, provincial y municipal). No obstante, como resultado de esta compleja estratificación se han debilitado enormemente los partidos políticos nacionales; además, al acelerar el proceso de descentralización con el otorgamiento de bastante autonomía a las regiones se complica la gobernabilidad nacional (Velasco, 2019, 66-72).

En Argentina se transfirieron funciones a las provincias en la primera mitad de la década de los noventa, lo cual la convirtió en uno de los países que tuvo mayor ejecución de gasto público en los niveles subnacionales. El problema incidió en que la transferencia de poderes administrativos y la capacidad del nivel subnacional para coordinarlas no se dio al mismo tiempo, por esta razón, las administraciones públicas subnacionales se vieron superadas en su capacidad de respuesta a las nuevas responsabilidades adquiridas. En el plano político subregional de Argentina, existió un creciente papel del clientelismo y patronazgo político que terminó por dificultar la capacidad de las instituciones públicas para la solución de problemas (Cao y Vaca, 2007, 249-267).

Podemos colegir de este punto que la descentralización brinda a la población una mejor representación política por parte de sus autoridades ya que las administraciones subnacionales llegan a tener un mejor control de la región asignada para responder a las necesidades propias de las circunscripciones territoriales. Sin embargo, la compleja estratificación de los gobiernos subnacionales junto al otorgamiento de bastante poder administrativo podría generar un gran obstáculo para la gobernabilidad nacional.

Por otro lado, si los gobiernos subnacionales asumen más responsabilidades administrativas, esto debe ir acorde a su capacidad logística para responder a tales demandas. De lo contrario, nos encontraremos en un escenario de ineficiencia en donde el gobierno central terminará interviniendo para apoyar el problema de administración como lo que ha acaecido en el Perú durante esta crisis mundial.

En este punto, la Contraloría General de la República concluye que en “(…) una cuarta etapa se transferirían las funciones en materia de Salud y Educación. Sin embargo, se empezó el proceso de transferencia por dichas materias sin que necesariamente los gobiernos regionales estuvieran acreditados y preparados para recibirlas” (Contraloría General de la República, 2014, p. 94).

Afrontando la crisis

La pandemia está demostrando la debilidad del precario sistema de salud que posee el Perú. Durante el proceso de descentralización se les brindó a los gobiernos regionales atribuciones en materia de educación y salud. No obstante, como lo hemos mencionado anteriormente, la falta de una directiva nacional que sirva como guía para que las regiones administren correctamente su sector en materia de salud originó un desorden en todo este tiempo.

El proceso de descentralización afectó a la capacidad rectora del Estado central para establecer un rumbo concreto que guíe el sistema de salud nacional. El Decreto Legislativo 584, Ley de organización y funciones del Ministerio de salud y la Ley General de Salud señalan al Ministerio de Salud como el ente rector del Sistema Nacional de Salud. No obstante, “[a] pesar de la normatividad existente y la creación de múltiples instancias para fortalecer la regulación, la capacidad rectora del gobierno es aún débil” (Alcalde-Rabanal et al., 2011, p. 251).

Una de las principales razones por las que el sistema de salud en Perú es bastante precario es que producto del veloz proceso de descentralización se generó una división a nivel nacional en donde los gobiernos regionales, administradores de la salud pública en sus circunscripciones territoriales, priorizaban en diferente medida a este sector.

La intervención del gobierno central durante la pandemia fue inevitable, pues los gobiernos regionales se vieron sobrepasados en sus capacidades para afrontar esta crisis. El otorgamiento de potestades en materia de salud a las regiones no mejoró el sistema de salud ya que, si analizamos las cifras, en el año 2003 existían 15.5 camas hospitalarias por 10000 habitantes y en el año 2015 existían 15.9 camas por 10000 habitantes (Ministerio de Salud, s.f.).

Recomendaciones

Es trascendental reforzar el diálogo para compartir experiencias y políticas efectivas entre los gobiernos regionales. Actualmente, se reúnen el gobierno central y los gobiernos regionales, principalmente para debatir temas presupuestarios, no obstante, consideramos que la conexión entre los distintos niveles de gobierno debe ir más allá con el fin de consolidarse en un esfuerzo conjunto para el bienestar de la población.

Perú es un Estado unitario, el proceso de descentralización busca reivindicar la posición de las regiones para un mejor desarrollo y control, no obstante, estas no deben administrarse alejados del gobierno central. Si bien las regiones tienen autonomía para gobernar y un presupuesto del cual disponer, consideramos pertinente que se sigan políticas nacionales en temas trascendentales como salud o educación.

En el tema específico del sector salud, las autoridades regionales deben darle la importancia debida ya que, como hemos advertido, la situación antes de la crisis sanitaria ya era deplorable. Se necesita con urgencia un mejor control desde el gobierno central para establecer lineamientos de base con el fin de adoptar una política de salud consistente.

Conclusiones

  • La descentralización es un proceso que se dio apresuradamente con un fuerte desarrollo legal a partir del 2001. No obstante, lo apremiante del proceso trajo problemas como el desborde de la capacidad logística de los gobiernos subnacionales.
  • La comunicación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales debe darse en todo momento para establecer un norte administrativo, además, se deben abandonar las ideas de regionalismos apartados de la unidad central del Estado.
  • La situación precaria del sistema de salud se debe – entre otras razones – a un desordenado sistema estratificado que no cohesiona esfuerzos para la salud de la población nacional.
  • Hay que resaltar buenas gestiones a nivel subnacional que muestran la buena calidad administrativa de estas regiones, sin embargo, es importante revelar las redes de corrupción y clientelismo político que se gestan dentro de gobiernos municipales y regionales.
  • Es de suma urgencia cambiar la ruta que ha seguido el proceso de descentralización. El gobierno central debe considerar tomar un rol más protagónico dentro de la administración de las regiones hasta que salgamos de esta etapa incipiente e inexperimentada que evidencian los gobiernos subnacionales.

Imagen de portada obtenida de https://revistaideele.com/ideele/content/entre-la-concentración-y-la-descentralización

BIBLIOGRAFÍA

Alcalde-Rabanal, J., Lazo-González, O. y Nigenda, G. (2011) “Sistema de salud en el Perú”. Salud Pública de México, 53(2), 243-254. https://bit.ly/32CXgQm

Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (2019). Memoria institucional 2019. ANGR. https://bit.ly/3neDgeH

Cao, H. y Vaca, J. (2007) El fracaso de la descentralización argentina. Andamios, 4(7), pp. 249-267. https://bit.ly/35jpTDU

Carbajal, A. F. (2019) Asamblea Nacional de Gobierno Regionales: auge y caída de una relevancia pública. [Tesis de licenciatura, PUCP] Repositorio digital de tesis y trabajos de investigación PUCP. https://bit.ly/2GRlnTB

Contraloría General de la República (2014) Estudio del proceso de descentralización en el Perú. [Informe] CGR. https://bit.ly/32xXUyj

Ministerio de Salud. (s.f.) Perú: Número de camas hospitalarias por habitantes. MINSA. Consultado el 9 de noviembre de 2020. https://bit.ly/2Iu11R5

Quijada, V. (2020, 25 de julio) Fracaso de la descentralización. Café Viena. https://bit.ly/3kTtVry

Velasco, O. Construcción del Estado unitario y descentralizado. [Tesis de doctorado, PUCP]. Repositorio digital de tesis y trabajos de investigación PUCP. https://bit.ly/3lrH63B

Villanueva, F. (2015, 16 de abril) Macro Regiones: La reforma de todas las reformas. Gestión. https://bit.ly/36lomhH

Zapata, R. (2020, 12 de abril) Coronavirus en regiones: investigan malos manejos en canastas familiares y escasa ejecución de fondos. Ojo público. https://bit.ly/3jfHC3G

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