La fiscalización del valor aduanero reviste una importancia muy grande en el comercio internacional. En efecto, en el marco de una tributación ad valorem de nada serviría negociar reducciones arancelarias, si luego cada país tuviera libertad para fijar la base de cálculo de los tributos, fijando por ejemplo un valor artificial o más elevado de la mercadería que el pactado por las partes. Por lo tanto, los esfuerzos internacionales se dirigieron, desde el GATT de 1947, a establecer los principios de un sistema de tributación equitativo y neutro, hoy plasmado en el Acuerdo relativo a la aplicación del GATT de 1994, que forma parte de los Acuerdos de la OMC.

El art. 17 del Acuerdo prevé que ninguna de sus disposiciones podrá interpretarse en un sentido que restrinja o ponga en duda el derecho de las Administraciones de Aduanas de comprobar la veracidad o la exactitud de toda información, documento o declaración presentados a efectos de valoración en aduana. Esta disposición se ve reforzada por la Decisión 6.1 del Comité de valoración en aduana de la OMC que prevé un procedimiento de estudio del valor en el cual la Aduana le pide al importador explicaciones complementarias cuando duda de la veracidad o exactitud de los datos presentados. Este procedimiento se desarrolla mediante un intercambio de información entre la Aduana y el administrado, que respeta la garantía del debido proceso; así, antes de adoptar una decisión definitiva, la Aduana le debe comunicar al importador, por escrito si le fuera solicitado, sus motivos para dudar de la veracidad o exactitud de los datos y documentos presentados y le dará al importado una oportunidad razonable parea responder.

Toda la normativa reseñada se cumple en Uruguay. La Aduana puede fiscalizar los datos y documentos aportados como prueba del valor en aduana en diversos momentos y con amplias facultades y el importador siempre tiene la posibilidad de recurrir a la vía judicial si en definitiva no acepta la posición de la Administración.

Un primer momento en el cual se fiscaliza el valor puede ser en ocasión de la tramitación del despacho para una importación definitiva. Existen varios niveles de fiscalización, pero cuando se asigna al despacho el canal naranja o rojo, el funcionario aduanero está en condiciones de corroborar, mediante el examen de la documentación (canal naranja) o mediante el examen de la documentación y la verificación física de la mercadería (canal rojo) si el valor en aduana ha sido bien declarado.

En ese momento, el verificador puede advertir que el valor en aduana está mal declarado. Claro está que por la rapidez con la que debe hacerse el despacho, y por no ser el verificador un experto en la materia de valoración, lo que puede advertir en general son errores muy evidentes. Por ejemplo la falta de declaración del flete (se declara un precio FOB y no CIF) o el error relativamente común consistente en que la factura venga expresada en Euros, y en el Documento Único de Importación se declare la misma cifra, pero en dólares USA.

Si el error no es tan evidente, o el verificador duda de la veracidad o exactitud de los datos proporcionados, pero no puede encuadrar jurídicamente la situación, la dependencia llamada a intervenir –eventualmente- es la División Fiscalización perteneciente al Área control y gestión de riesgo. Decimos “eventualmente”, ya que puede ocurrir que el error en la declaración no sea detectado.

Con carácter general, la División Fiscalización, perteneciente al Área Control y Gestión del Riesgo, y que cuenta con funcionarios especializados, interviene cuando existe una potencial infracción relacionada con el valor de las mercaderías. Y esa intervención puede producirse en diversas circunstancias que reseñamos seguidamente.

a) Es posible que el despacho de importación examinado, esté designado para un control “a priori”, en base al análisis de riesgo (riesgo que se detecta en función de numerosos parámetros: país o zona de procedencia, tipo de mercadería, operadores intervinientes, etc.). En estos casos, aún antes de la etapa de verificación, se envían los antecedentes a la División Fiscalización para su estudio.

b) El verificador, en caso de un canal rojo, advierte una posible infracción de valor, aunque no puede determinarla con exactitud (por ejemplo, advierte que existe el pago de una comisión, pero no puede determinar si es comisión de compra o de venta), en cuyo caso, envía los antecedentes a la citada División para un estudio más completo.

c) La División Fiscalización puede investigar el valor a posteriori del despacho y por un plazo de hasta 5 años (plazo de prescripción) en base al plan de inspección elaborado por la Aduana para el período.

d) La División Fiscalización puede recibir una denuncia sobre una situación dudosa relacionada con el valor en aduana, y la investiga, conservando el anonimato de la fuente.

e) La citada División puede realizar una inspección a la empresa, para la cual no se requiere orden de allanamiento. Empero, si la empresa se negara a dar entrada a los funcionarios aduaneros, éstos pueden solicitar una orden judicial de allanamiento que seguramente les será concedida. Esta inspección puede inscribirse en el plan de inspección de la Aduana, o ser la consecuencia de una denuncia. Debe resaltarse que la Aduana posee amplias facultades: pueden solicitar a los contribuyentes y responsables la exhibición de libros, documentación y correspondencia comercial, etc., así como incautar los mismos; pueden también practicar inspecciones en bienes muebles o inmuebles detentados u ocupados, a cualquier título por los contribuyentes y responsables, etc.

Con carácter general, las funciones descriptas anteriormente se realizan convocando al importador a la Sede de la Aduana con todas las carpetas de importación de un periodo determinado. O, alternativamente, la Aduana puede hacerse de dicha información cuando inspecciona a una empresa. En definitiva, si la Aduana encuentra alguna irregularidad, convoca al importador y le hace saber sus dudas. Luego se desarrolla un proceso que sigue en líneas generales lo que marca la Decisión 6.1 de la OMC, ya reseñada. Si la decisión definitiva es que el valor ha sido mal declarado, el importador tiene la alternativa de reconocer la infracción, pagando la reliquidación tributaria y las multas correspondientes; o si no está de acuerdo con la posición de la Aduana puede decidir no reconocer la infracción, y el asunto se dirime ante la Justicia (en el Departamento de Montevideo existe una Justicia Letrada especializada en Aduana; en las restantes circunscripciones territoriales del país, la existencia o no de infracción se dirime ante un Juez Letrado, que normalmente tiene competencia en materia penal, aduanera y de menores).

Normalmente además, si la Aduana descubre una infracción de valor en un rubro determinado, extiende su investigación (la cual puede estar también prevista en el plan de fiscalización) a todos los importadores de ese rubro.

La fiscalización puede producirse en otra etapa, en la cual interviene otra dependencia: el Departamento de Valor y Origen (perteneciente a la División Técnica Aduanera, dependiente a su vez del Área Gestión del Comercio Exterior). Este Departamento puede intervenir: a) cuando no existe un conflicto potencial. Esta situación se da normalmente cuando una empresa comienza a operar en el país y desea realizar una declaración correcta del valor; b) en segundo lugar, puede darse el caso de una empresa que ya opera en el país desde hace un tiempo, y entiende que está declarando correctamente el valor, pero requiere que la Aduana convalide su declaración.

En ambos casos, la empresa se presenta ante el citado Departamento, y éste le hace llenar el denominado “Cuestionario General de Valor en Aduana y Vinculación”. El citado cuestionario, así como las instrucciones para el llenado se encuentran publicados en la página web de la Dirección Nacional de Aduanas. Se trata de un cuestionario que debe ser suscripto por un representante de la empresa, y tiene el valor de declaración jurada. Se compone de 31 items que el importador debe responder. Con carácter general, se solicitan los datos de la empresa, la descripción de su actividad, una relación de los principales productos importados en los últimos cuatro años en función del importe de compra, y los respectivos proveedores. También debe declararse si existen otros importadores de los mismos bienes.

La empresa debe declarar además el método de valoración empleado, si existe vinculación con su proveedor y en base a qué causal, si la vinculación influyó en el precio, y en general el contenido de las preguntas está referido a las circunstancias y ajustes de los arts. 1 y 8 del Acuerdo de Valoración. Así, por ejemplo, se debe declarar si existen restricciones a la cesión o utilización de los bienes, si revierte al exportador parte del producto de la venta en plaza, si existen comisiones, pago de cánones o derechos de licencia, si se suministran al exportador bienes o servicios en forma gratuita, si se importan mercaderías con marcas, cómo se desarrollan las negociaciones con el comprador; también debe declararse si existen otros importadores de mercaderías idénticas o similares a las que adquiere la empresa y si la empresa entiende que el valor de los productos que importa está bien declarado, etc.

Al cuestionario se le debe adjuntar documentación: contrato de constitución de la empresa, accionistas, estados financieros correspondientes al último ejercicio, plan de cuentas de la contabilidad de la empresa, estudios sobre precios de transferencia comunicados a la Dirección General Impositiva, contratos con los proveedores del extranjero y lista de precios de reventa de productos importados.

El examen de estas respuestas puede demorar varios meses, y generalmente se celebran reuniones entre la Aduana y el importador para aclarar y explicar datos de los documentos u otras situaciones de hecho o de derecho. El importador, durante ese período puede declarar en cada importación que sus despachos están siendo objeto de estudio, con lo cual, si el proceso culmina con una reliquidación tributaria, el importador está exento de multas. La finalización de este examen puede ser: a) El Departamento de Valor y Origen entiende que el valor en aduana está bien declarado; b) Dicho Departamento objeta la declaración de valor del importador y pasa los antecedentes a la División Fiscalización para que calcule la reliquidación y multas; en adición a ello, el citado Departamento informa a la División Fiscalización, cuál debe ser el valor en aduana declarado para el futuro, estableciendo el porcentaje de ajuste al Valor en Aduana que entiende corresponder. En esta etapa se producen las mismas alternativas que cuando interviene directamente la División Fiscalización: aceptación de la reliquidación y multas o no aceptación y dilucidación del tema en la vía judicial. También, el acto de la División Fiscalización por el cual reliquida los tributos, impone la multa  y determina el valor en aduana, puede ser recurrido en vía administrativa, mediante recursos de revocación y jerárquico en subsidio. Agotada la vía administrativa sin una Resolucion favorable al interesado, éste puede solicitar la nulidad del acto por error de derecho ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Se trata de un tribunal de creación constitucional que no integra la estructura del Poder Judicial. Lo anterior no impedirá que el acto dictado se comience a aplicar inmediatamente, excepto en el caso que, en vía administrativa se obtenga la suspensión del mismo.

En cuanto a la carga de la prueba por parte del importador, los estudios del Comité Técnico del Valor de la OMA, establecen la inversión de la carga de la prueba, o sea sería el importador quien tendría que demostrar que el valor declarado es el correcto. No obstante, si bien en una primera instancia se le pueden pedir explicaciones al importador, puede suceder que cuando éste es convocado, la Aduana ya haya realizado un examen previo, mediante el estudio de otras importaciones, o eventualmente en función de la información que proporcionó el particular si se trata de la presentación del Cuestionario de Vinculación y Valor. Por lo tanto, muchas veces, más allá de este principio sobre la carga de la prueba, se produce un diálogo de ida y vuelta con aporte por igual de pruebas y datos, tanto por parte de la Aduana como por parte del importador.

En definitiva, la fiscalización del valor en aduana se cumple correctamente en Uruguay, sin perjuicio de demoras en el análisis de la Aduana, debidos a la complejidad del tema y a veces también por acumulación de trabajo.

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