El libro de María Cecilia Villegas, La verdad de una mentira, ha generado mucha controversia al afirmar que, si bien hubo esterilizaciones indebidas, no hubo una política pública que contemplara realizar esterilizaciones forzadas en el Perú en los años 90. Esto contradice lo que ha sido prácticamente un consenso entre estudios académicos, informes de derechos humanos e incluso declaraciones del Colegio Médico del Perú.
Las numerosas columnas impresas, post en redes sociales, declaraciones e intercambios públicos en torno a la aparición del libro muestran, claramente, dos cosas: primero, que muchos de los que opinan apasionadamente no han leído el libro, y, segundo, que casi nadie tiene claro qué es una política pública, sin lo cual es imposible evaluar los hallazgos del estudio.
Aún sin haber hecho lo primero, considero necesario y útil aclarar lo segundo. Especialmente cuando alguien bastante leído, como Fernando Vivas, columnista de El Comercio, señala estar de acuerdo con Villegas en que no pudo existir una política porque:
“Los manuales del programa fueron claros en cuanto a informar y tener el consentimiento de las pacientes y si se señalaron metas (lo que hubiera podido llevar a campañas compulsivas), fue en los documentos para sustentar el presupuesto, no en las directivas de alto nivel.”
Lo que Vivas sostiene, equivocadamente, es que una política se define solamente por lo que dice en manuales y directivas escritas, antes que por otro tipo de instrucciones, o por las características e impacto de su implementación. Casi al mismo tiempo, y en el mismo diario, Andrés Calderón mostró su apoyo a la tesis de Villegas, resaltando que lo más importante del libro está en “lo que nos enseña sobre las políticas públicas. La tragedia de las esterilizaciones no consentidas, las defectuosamente informadas, las mal ejecutadas y las no reparadas muestran los defectos en la implementación del Programa de Salud Reproductiva y Planificación Familiar creado en 1996.” Afirma asimismo que este caso muestra que “no se debe presumir la existencia de una política pública a partir de casos concretos.” El error se repite: Calderón piensa que la política es lo que se expresa en la ley o en el manual y no lo que efectivamente se decide, hace y tiene efectos en la sociedad. Parece además pensar que implementar es algo separado del proceso de políticas.
La definición más extraña de política pública es la que señala Mijael Garrido-Lecca en el diario La República. Para Garrido-Lecca, Villegas estaría en lo correcto al decir que no hubo política porque demuestra que el número de esterilizaciones forzadas no fue cercano a 300 mil (el número total de mujeres y hombres esterilizados) sino mucho menor. Es decir, el columnista parece decirnos que es la cantidad de gente afectada la que determina qué es y qué no es política de Estado.
Vivas, Calderón, Garrido-Lecca y muchos otros (incluyendo a algunos al otro lado del debate), muestran un absoluto desconocimiento de cómo se entienden las políticas públicas entre quienes han asumido su estudio de manera rigurosa y ordenada. Si es justamente Villegas quien afirma ser una de esas personas, y haber escrito este libro desde una perspectiva de analista de políticas públicas formada en Estados Unidos y con experiencia en el Banco Mundial, sería muy pertinente que aquellos que defienden o refutan su estudio al menos comprendan de qué está hablando como punto de partida.
Hay muchas definiciones de qué es una política pública, pero tienen elementos comunes, y todas distinguen claramente entre los instrumentos de las políticas (leyes, manuales, normas de todo tipo) y las políticas mismas, que son algo mucho más amplio. Los comentaristas citados no parecen comprenderlo.
¿Qué es una política pública? Desde los años 50 hasta la actualidad, las definiciones coinciden en que es un curso de acción, desde el Estado, para abordar algún problema público. En su versión más básica, la mirada a las políticas públicas está orientada a entender decisiones y acciones antes que a limitarse a la interpretación de leyes y documentos: para Thomas Dye, por ejemplo, política pública es todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer. Para Guy Peters, política pública es “la suma de las actividades del gobierno, ya sea actuando directamente o por medio de agentes, que tiene una influencia e impacto en la vida de los ciudadanos.”
El objeto de estudio de quien analiza una política pública no se reduce, entonces, a normas y manuales, ni mucho menos a números de personas afectadas, sino a entender una compleja secuencia de decisiones y acciones, y sus consecuencias. Muchas veces, lo que se hace desde el Estado es distinto a lo que se promete o está escrito, y muchas directivas pueden no ser explícitas en ningún documento. Más aún, una política no se termina de moldear cuando se diseñan sus instrumentos en las oficinas de algún ministerio, sino que se suele redefinir durante su implementación, en el campo. El cómo se implementa una política no es un tema distinto a la política, sino que frecuentemente es lo más relevante para entenderla.
Si bien la pregunta de investigación que plantea Villegas es perfectamente válida e interesante (y hacen mal muchos en condenar el hecho de plantearla), hasta ahora parece que quienes la apoyan lo hacen solo por alguna consigna ideológica y no porque hayan entendido el objeto de su estudio. ¿Siguiente paso para los interesados, incluyendo el autor de este texto? Leer el estudio de manera crítica, informada y conociendo los antecedentes y objetivos.
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