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¿Es posible regular legislativamente la cuestión de confianza? | Abraham García Chávarri

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Abraham García Chávarri (*)

1.¿En qué consiste la “cuestión de confianza”? ¿Qué ocurre cuando esta se deniega?

La cuestión de confianza es un mecanismo de control político propio del sistema de gobierno parlamentario (europeo) que el Perú ha incorporado en su sistema de gobierno presidencial (norteamericano) a partir de la Constitución de 1933 (art. 174). A esta figura inicial, desarrollada en sus alcances y consecuencias por la Carta de 1979 (arts. 226-228), la Constitución de 1993 ha establecido dos tipos de cuestión de confianza: obligatoria (art. 130) y facultativa (arts. 132 y 133).

Mediante la cuestión de confianza el Congreso hace efectiva la responsabilidad política de de uno o más ministros de Estado, o de todo el gabinete, a solicitud de estos últimos. Este extremo la distingue de la moción de censura, que se activa a pedido de no menos del 25% del número legal de congresistas (art. 132, 2do. párr., C1993). La cuestión de confianza es una clara manifestación de las relaciones de poder político que, con mayor o menor fricción, se da entre Parlamento y Gobierno, como expresión del clásico principio de separación de poderes.

En nuestro modelo actual, la denegatoria de la cuestión de confianza ocasiona la dimisión del ministro que la ha planteado, así como la obligación del presidente de la República de aceptar dicha renuncia. Si la cuestión de confianza fuese denegada al presidente del Consejo de Ministros, la dimisión será de todo el gabinete (art. 132, 3er. y 4to. párr., C1993). Como no hay regulación prohibitiva, la práctica política ha permitido que si bien formalmente todo el gabinete debe renunciar, algunos o varios de aquellos ministros permanezcan en el nuevo gabinete e inclusive mantengan su misma cartera.

Este punto es relevante, como recordamos en nuestra historia reciente, porque la denegatoria de la cuestión de confianza a dos gabinetes otorga al presidente de la República la potestad de disolver el Congreso (salvo en el último año de su mandato) y convocar a elecciones parlamentarias por ese tramo (art. 134, C1993). Como se aprecia, la cuestión de confianza es un mecanismo de control político interorgánico, pues su ejercicio no solo tiene consecuencias respecto del Gobierno (por los ministros obligados a renunciar), sino también para el caso del Congreso, pues si decide utilizarla en dos ocasiones le significaría su disolución.

2.¿Es posible que, mediante ley, se limite los supuestos en los que se pida cuestión de confianza?

Teniendo en consideración que “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente” (art. 51, C1993); las leyes son las normas que desarrollan la Constitución, así como los reglamentos son aquellas normas que desarrollan las leyes. Siguiendo esta pauta de compatibilidad, resulta obligatorio que las normas de inferior jerarquía, que por su misma condición de detalle específico son lógicamente más exhaustivas, tienen el límite de no transgredir ni desnaturalizar las de mayor rango (v. gr., art. 118.8, C1993).

Sobre la base de lo mencionado, resultará posible que una norma legal desarrolle los alcances de una institución contemplada en la Constitución, pero -como ya se ha mencionado- con la exigencia del respeto por su compatibilidad y con el límite de su no transgresión ni desnaturalización. De esta manera, respecto de una institución, una norma legal no puede establecer limitaciones que la Constitución no ha establecido; pero ello no significa que no pueda precisar límites o prohibiciones que se deriven de la propia Constitución o hayan sido determinados por el Tribunal Constitucional en tanto intérprete final. Para nuestra perspectiva, que relieva la labor del intérprete, la interpretación constitucional es la construcción de un sentido antes que su descubrimiento.

Esta línea de pensamiento encuentra su argumentación en una interpretación de la Constitución sobre la base de los criterios de unidad y concordancia práctica, que desaconsejan una mirada aislada o fragmentaria de un precepto constitucional, sino que más bien promueven una interpretación que observe las diferentes prescripciones constitucionales que se encuentran interrelacionadas, así como los valores y principios también constitucionales que deberán ser optimizados de la mejor manera posible. En consecuencia, será posible una interpretación normativa que racionalice la utilización de la cuestión de confianza, pero esta deberá ser compatible con el principio de separación de poderes y con los valores y principios propios de un sistema democrático, todos los cuales no podrán ser ni transgredidos ni desnaturalizados.

Dada la condición de intérprete final de la Constitución (art. 201, 1er. párr., C1993), lo señalado por el Tribunal Constitucional resultará también de obligatoria observación. En el Exp. 0006-2018-PI/TC, precisó que “[…] la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera (§ 75)”.

Por ello, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional la Resolución Legislativa 007-2017-2018-CR, que modificó el literal e) del artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República, al haber estipulado que “no procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político». Para el colegiado, dicha disposición resultó “inconstitucional por contrariar el principio de balance entre poderes, pues restringe indebidamente la facultad de los ministros de poder plantear al Congreso de la República cuestiones de confianza en los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande, desnaturalizando así́ la finalidad constitucional de referida institución y alterando la separación de poderes” (§ 76).

Posteriormente, en la resolución aclaratoria a su sentencia sobre disolución del Congreso (Exp. 00006-2019-CC), el Tribunal Constitucional precisó que “existen factores relevantes que deben ser tomados en cuenta tanto por el Ejecutivo como por el Legislativo si se desea someter a confianza la aprobación de algún proyecto de ley, tales como: i) la diversidad de materias contenidas en la propuesta; ii) su extensión, y iii) la posibilidad que la propuesta sea contraria a los criterios fijados en la STC 0006-2019-CC” (§ 17).

Sobre tales criterios, el colegiado ha señalado que “sería contrario a cualquier Estado Constitucional que el Poder Ejecutivo estuviese facultado de, por ejemplo, plantear pedidos de confianza con el propósito de suprimir o alterar la esencia de algunas de las cláusulas de intangibilidad de nuestra Constitución, y no encontrar ninguna clase de reacción por parte del Poder Legislativo (§ 18)”.

Ahora bien, el que el Tribunal Constitucional haya precisado algunos criterios para evaluar la razonabilidad del planteamiento de la cuestión de confianza no significa que sean todos los posibles. Así, empleando la misma argumentación del alto colegiado sobre los alcances de los principios constitucionales de balance y cooperación entre poderes, puedan establecerse otras regulaciones específicas compatibles.

Tanto en la sentencia (§ 141) como en la resolución aclaratoria (§ 16) del Exp. 00006-2019-CC, el Tribunal Constitucional ha utilizado la expresión de que la potestad discrecional del Gobierno para plantear cuestiones de confianza no puede entenderse como “un cheque en blanco a su favor”. De allí que el establecimiento de una regulación legislativa, en tanto compatible con el principio de separación de poderes, resulte constitucionalmente posible.

Sin embargo, la autógrafa de ley que regula la aplicación de la cuestión de confianza, remitida al Gobierno para su promulgación, contiene vicios de inconstitucionalidad que no radican en que puedan establecerse limitaciones regulatorias a esta institución, sino que las establecidas en la norma aprobada no resultan compatibles con lo ya señalado por el Tribunal Constitucional -que dentro de nuestro esquema de coherencia normativa deben respetar como intérprete final- ni con los principios constitucionales de balance y cooperación de poderes.

En tanto que dicha autógrafa sea observada por el Gobierno, y el Congreso la apruebe finalmente por insistencia, los alcances sobre su interpretación o inconstitucionalidad habrán de ser declarados por el Tribunal Constitucional en un futuro proceso de inconstitucionalidad. Este tema encuentra relevancia también dentro del contexto del actual procedimiento para la selección de los magistrados de ese alto colegiado.

3.¿Limitar los supuestos de cuestión de confianza podría “restablecer” el equilibrio de poderes o ya existen procedimientos auxiliares que aseguren tal equilibrio?

La cuestión de confianza es un mecanismo de control político interorgánico, propio del sistema de pesos y contrapesos en que reposa el principio de separación de poderes. Pero ello no significa que este mecanismo pueda ser utilizado tanto por el Gobierno cuanto por el Congreso de manera ilimitada y arbitraria. El Estado Constitucional exige una utilización razonable y prudente de las potestades políticas establecidas por la norma fundamental a ambos organismos constitucionales.

En consecuencia, la determinación de criterios para la utilización de la cuestión de confianza compatible con los principios de balance, equilibrio, coordinación, cooperación y lealtad entre poderes (Exp. 00006-2019-CC, § 55) resulta no solo pertinente sino necesaria en nuestro sistema de gobierno proclive a la baja institucionalidad y altas inestabilidad y confrontación.

(*) Acerca del autor: Profesor Ordinario PUCP, miembro del Grupo de Investigación en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales (GIDCYDEF-PUCP).

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