Escrito por Gonzalo Alcalde (*)
Los debates en torno a la campaña electoral y triunfo de Javier Milei como presidente de Argentina—con propuestas autodenominadas “libertarias” o incluso “anarcocapitalistas”—han sido observados atentamente desde otros países de la región. Como consecuencia, el proceso argentino ha colocado algunas discusiones básicas, como la relacionada con el apropiado rol y tamaño del Estado, nuevamente en el debate político latinoamericano.
En particular, ha llamado mucho la atención la apreciación de Milei sobre el Estado argentino como “elefantiásico” y “base de todos los problemas”, y la supuesta necesidad de reducirlo al mínimo para poder avanzar hacia una sociedad más próspera y “libre”. Para empezar a hacer realidad este recorte, una de sus propuestas más notorias fue la eliminación de varios ministerios. En diciembre de 2023, ya instalado como presidente, su primera medida ha sido, efectivamente, convertir 18 ministerios en nueve, lo cual indica la alta prioridad política que le asigna a este tema.
La discusión sobre reducir el Estado y los ministerios no es nueva en nuestra región, pero sí es poco común que se posicione de manera tan central en una campaña electoral, y luego como política pública. Recordemos que acá en el Perú, donde las propuestas de Milei han tenido bastante eco, varios candidatos en las elecciones presidenciales de la última década ofrecieron reducir el número de ministerios. Por ejemplo, en 2015 Pedro Pablo Kuczynski ofreció reducirlos de 19 a 10 (aunque esto nunca se concretó durante su corta presidencia), y en 2021 hizo una propuesta similar el candidato presidencial Rafael López Aliaga, actualmente alcalde de Lima Metropolitana.
Estas medidas de Milei, aparentemente drásticas, plantean también algunas interrogantes fundamentales. Primero, ¿es realmente el Estado muy grande en un país como el nuestro, comparado con los países “exitosos”? Y, segundo (aun si lo fuera) ¿reducir el número de ministerios es una medida que afecta significativamente el tamaño del Estado? A continuación, intentamos responder estas preguntas de manera sucinta pero basada en evidencia.
El tamaño del Estado, comparativamente
Más allá de ideologías o posiciones políticas, ¿qué sabemos objetivamente sobre el tamaño del Estado en el Perú? ¿Hay razones para pensar que es demasiado grande y que se requiere reducir urgentemente?
Lo primero que habría que aclarar es que esta es una discusión motivada por el debate político y que no es de mucho interés en el plano académico o técnico. Ahí, las discusiones actuales sobre estos asuntos no se enfocan mayormente en “tamaño” sino en la capacidad estatal, la cual se mide a través de una variedad de indicadores que reflejan en qué medida se puede realizar funciones esenciales e implementar políticas de manera efectiva. De hecho, que un Estado sea grande o pequeño no necesariamente significa que tenga más o menos capacidad.
Hay dos maneras principales de responder la pregunta sobre el tamaño del Estado en el Perú, y específicamente, si es particularmente grande o no. Por un lado, comparando con otros países en ciertas dimensiones que pueden medirse objetivamente y sobre las cuales hay datos confiables. Por el otro lado, comparando el tamaño del Estado con las características y necesidades de sus poblaciones y territorios, y con las brechas de desarrollo identificadas.
Para comparar cuantitativamente el tamaño del Estado con el de otros países, al menos cuatro medidas pueden ser claves: el tamaño del presupuesto público como porcentaje de toda la economía (producto bruto interno – PBI); la recaudación de impuestos como porcentaje del PBI; la deuda pública como porcentaje del PBI; y el empleo público como porcentaje del empleo total.
En lugar de comparar con otros países latinoamericanos, comparemos el tamaño del Estado en un país de nuestro hemisferio que tiene un alto nivel de desarrollo económico y una economía de mercado: Estados Unidos. El mismo Milei ha identificado a EE.UU. como la potencia exitosa a la que debe aspirar a emular un país como Argentina en el largo plazo.
En todas estas dimensiones, el Estado en el Perú es significativamente más pequeño que en EE.UU., en términos relativos y, obviamente, absolutos. En cuanto al gasto público como porcentaje del PBI, en EE.UU. es 36% y en el Perú es 23% (datos del Fondo Monetario Internacional). En cuanto a la recaudación como porcentaje del PBI, conocida como la “presión fiscal”: en EE.UU. es de 27% (según la OCDE, donde promedio es de 34%), mientras que en el Perú es de 16.8%, según la SUNAT. Por su parte, la deuda del gobierno central como porcentaje del PBI es más del triple en EE.UU. (115%) que en el Peru (35.7%), según el Banco Mundial. Y, finalmente, también es grande la diferencia en términos de empleo público: en EE.UU. es de 15% del total de empleo, según la OCDE (donde el promedio es de 18%), mientras que en el Perú es de 8.4%, según datos de la más reciente Encuesta Nacional de Hogares.
Por otro lado, más allá de la comparación internacional, el alcance del Estado es aún muy desigual y relativamente limitado en gran parte de nuestro territorio. Y, en general, tiende a estar menos presente donde más se le necesita. El índice de densidad del estado (IDE) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es muy revelador en este sentido. El IDE reune datos sobre acceso a servicios básicos, así como porcentaje de viviendas con agua y saneamiento, número de médicos por cada 10,000 habitantes, porcentaje de viviendas con electricidad, porcentaje de alumnos en secundaria y porcentaje de habitantes documentados. Mientras que Lima, Callao y Arequipa lideraron el ránking publicado en 2019, en los últimos lugares están algunos de los departamentos con mayores necesidades y extensión geográfica: Loreto, Ucayali y Puno.
Queda claro que, en términos de las métricas más utilizadas, el Estado en el Perú no puede ser considerado especialmente grande, si se le compara con un país altamente desarrollado como EE.UU. Esto no significa, por supuesto, que sea particularmente eficaz o eficiente.
¿Reducir el número de ministerios realmente reduce al Estado?
Si de todas formas queremos también consultar la métrica políticamente atractiva del número de ministerios, encontramos que en el Perú estamos bastante cercanos al promedio. En América Latina, nuestros 19 ministerios están debajo de los 31 de Venezuela, y 23 de Brasil, Ecuador y Chile, aunque encima de los 16 de Colombia y 13 de Uruguay. El promedio de la región hasta 2017, según CIPPEC, era de 18. Si comparamos con EE.UU. (aunque recordando que es una comparación entre un país unitario y otro federal), tenemos un mayor número que sus 15 departamentos ejecutivos. Si miramos a los países europeos, en España hay 22, en Alemania hay 16, y en el Reino Unido, 24 departamentos de rango ministerial.
A propósito de las medidas de Milei en Argentina, ya se han realizado algunos cálculos sobre lo que significa la reducción de ministerios realmente en términos de reducir el Estado. Y, por ahora, es poco.
Para empezar, es necesario entender que este no es un cambio radical sino una reorganización. No se estará dejando de atender algunas grandes funciones, sino que se ha juntado distintos sectores en un solo ministerio, ostensiblemente para reducir burocracia. Por ejemplo, Educación, Desarrollo social, y Trabajo, empleo y seguridad social no desaparecen, sino que los tres ahora son parte del nuevo ministerio de Capital Humano.
En concreto, por ahora se sabe que se eliminarán subsecretarías, direcciones nacionales y gerencias, lo cual, según el diario La Nación, significará una reducción de 102 cargos en total, que finalmente solo representan el 1.2% del total de cargos jerárquicos. Luego se podrían desaparecer áreas enteras y despedir personal, que significarían un mayor ahorro, pero aún no se sabe cuáles ni cuándo.
¿Cuánto se podría ahorrar de esta manera en el caso peruano? Salvo que se realice una reforma más radical que en Argentina (o sea, eliminando funciones del Estado y no solo reorganizando), sería también relativamente poco, dentro de un aparato público que, como hemos visto, no es particularmente grande con relación a nuestra economía. Lo que se puede reducir con este tipo de reformas es una fracción del gasto corriente de ciertos ministerios, pero es difícil imaginar un contexto político donde esto pudiera ser un recorte muy profundo. Recordemos, por ejemplo, el caso del gobierno de Kuczynski: durante su campaña ofreció una reducción drástica de ministerios pero, ante cuestionamientos inmediatos, aclaró que no significa una reducción de trabajadores sino “profesionalizar” el Estado y descentralizar.
Ni el problema es el tamaño, ni la solución es reducir ministerios
Nada de esto implica que el Estado en el Perú funcione óptimamente o que deba quedarse tal como está. Sin duda, se desperdician recursos y todavía no hay una gestión realmente moderna y orientada a resultados. Pero el problema del Estado es bastante más complicado que la “elefantiasis”, y las soluciones son bastante menos atractivas electoralmente que “recortar” ministerios y gritar “¡Fuera!”.
Ya contamos con abundantes diagnósticos sobre las limitaciones del Estado para promover el desarrollo del país, y la agenda pendiente para superarlas ya está identificada en gran medida, incluso de manera oficial. Existen análisis tanto nacionales como internacionales sobre el aparato público y su conducción, entre ellos, los realizados por la OCDE hace unos años atrás. Sobre la ruta a seguir, existe una Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública a 2030, por ejemplo, así como estrategias y propuestas para mejorar la inversión pública y la articulación territorial del Estado, entre otros grandes pendientes.
Sin embargo, para avanzar se requiere de estabilidad y voluntad política, que en la actualidad escasean. Esperemos que no haya que esperar hasta unas siguientes elecciones generales para recuperarlas. Mientras tanto, no nos dejemos confundir por análisis y propuestas simplistas sobre un tema complejo. Sirven, más que nada, para efectos políticos en tiempos de elecciones, y poco más.
Sobre el autor: profesor de la sección de Ciencia Política del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP. Cuenta con un PhD en Políticas Públicas (University of Texas-Austin, 2009) y 25 años de experiencia en investigación, docencia y trabajo aplicado en cooperación internacional, ONG, academia y sector público. Su experiencia más reciente (2018-2023) incluye desempeñarse como funcionario nacional senior en ONU Perú y como asesor ministerial en el MIDIS. Sus principales temas de interés incluyen la descentralización del Estado, la dimensión internacional de las políticas públicas, política social y los procesos participativos de políticas y planeamiento para el desarrollo sostenible.
