El Congreso de la República aprobó el proyecto de ley 3162 que modifica los artículos 14 y 25 de la Ley 27584, la cual regula el proceso contencioso administrativo. Con ello, el Ministerio Público ya no intervendrá en condición de dictaminador en este trámite. La medida fue aprobada y exonerada de segunda votación y siendo que la iniciativa es de autoría del Poder Ejecutivo (el dictamen parlamentario no ha hecho cambios sustanciales), podemos decir, con seguridad, que la norma será promulgada sin inconvenientes. En todo caso, es importante realizar algunas precisiones sobre una propuesta cuya discusión no es novedosa.

De conformidad con el artículo 148 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley 27584, el proceso contencioso administrativo tiene como fin el control jurídico de la legalidad y constitucionalidad de las actuaciones de la administración pública sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. De esta forma, se establece la intervención del Ministerio Público como dictaminador antes de la expedición de la resolución final. Esta intervención se justificó en la garantía de una labor fiscalizadora de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones estatales.

La Ley 27584 impuso el deber de emitir dictamen fiscal como acto procesal ineludible al interior del proceso (bajo sanción de nulidad), lo que en la práctica se convirtió en un verdadero elemento dilatorio del proceso; por dicho motivo, mediante el Decreto Legislativo 1067 este extremo fue modificado, estableciéndose que, vencido el plazo de quince días para emitir dictamen, se devolverá el expediente “con o sin él”, bajo responsabilidad funcional. Es decir, se aceptó la irrelevancia de la intervención de la Fiscalía, pues la consecuencia de la no emisión del dictamen no es para el proceso (como era antes: bajo sanción de nulidad) sino para el fiscal (responsabilidad funcional). Ello, además, fue advertido por la Defensoría del Pueblo a través del Informe Defensorial 121, cuyo punto 4.3 refiere que la trascendencia del dictamen fiscal en la resolución de los procesos es bastante limitada, además de ser el análisis de la opinión mayoritariamente pobre, no proporcionando mayores luces a lo alegado por las partes.

Aun cuando antes de la modificación se determinó que, en promedio, desde su recepción hasta la devolución al órgano jurisdiccional, un expediente podía tardar setenta y nueve días en cumplir con esta etapa del proceso, y que ahora existe el plazo perentorio de quince días, en los hechos la demora es mayor, con el agravante de que dicha demora puede resultar plenamente inoficiosa si es que se devolvió el expediente sin dictamen fiscal, nada más arbitrario.

También debe apreciarse que el proceso contencioso administrativo es, en gran parte, el proceso igualmente satisfactorio del proceso constitucional de tutela de derechos, que determina la improcedencia de este último y con ello la imposibilidad de las partes de reclamar en esta vía. Al respecto, una de las características de la idoneidad entre dos tipos de procesos es la equivalencia de la duración entre ambos, por lo que si uno es considerablemente más largo que el otro no se materializa la idoneidad invocada. Precisamente, es la duración del proceso y la intrascendencia de los dictámenes fiscales lo que determinó que, con la vigencia del Código Procesal Constitucional, se retirará definitivamente la participación de la Fiscalía en los procesos constitucionales.

Asimismo, sostener que sin la intervención del fiscal en los procesos contencioso administrativos no se cumpliría una labor fiscalizadora de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones estatales resulta un argumento débil, pues por la naturaleza de este tipo de proceso existe un control de plena jurisdicción (y no limitado a un criterio de nulidad, como era cuando se regulaba por el Código Civil), lo que debiera garantizar la aplicación de los principios de la función jurisdiccional. Además, los intereses del Estado no quedan en desprotección, pues las entidades del Estado ejercen su defensa legal a través de sus procuradores.

A lo anterior, se deben sumar los inevitables costos de transacción que acarrean dictámenes no vinculantes como el tiempo de estudio y elaboración del informe, los gastos materiales y tiempo del traslado del expediente, la extensión de la duración del proceso en perjuicio de las partes, y la propia ineficacia de la ley ante la falta de emisión del dictamen, entre otros.

Todos los asuntos cuestionados tienen larga data. Por ello, no es casual que en las mesas de trabajo desarrolladas en la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso, los representantes del Poder Judicial, Ministerio de Justicia y Defensoría del Pueblo hayan manifestado su conformidad con la iniciativa de reforma. Se estuvo de acuerdo en que el control de legalidad lo puede hacer el Poder Judicial, siendo positivo aspirar a una considerable descarga procesal necesaria. Destaca el hecho que la Defensoría del Pueblo haya indicado que el asunto importante no solo es superar la demora, sino también considerar que la entidad más demandada es la ONP, seguida de EsSalud; casos donde la reivindicación de derechos es urgente y su reconocimiento tardío puede implicar una irreparabilidad cierta.

Por lo anotado, es claro que la norma aprobada es justificada. El control de legalidad no es una entelequia ni puede avalar distorsiones que perjudiquen a los administrados. Retirar al Ministerio Público del proceso contencioso administrativo no significará una involución en lo avanzado, por el contrario, al igual como lo fue en su momento en los procesos constitucionales de la libertad, implicará la corrección de un proceso que, ante todo, debe cumplir su finalidad en el marco de una justicia genuinamente oportuna.

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*Abogado por la Pontifica Universidad Católica del Perú. Máster en Derecho Parlamentario por la Universidad Complutense de Madrid y magíster en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesor en la Escuela de Posgrado de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC) y asesor principal del Congreso de la República.