Como se sabe, en un Estado Democrático Constitucional la función jurisdiccional tiene como misión componer los conflictos o situaciones de incertidumbre con relevancia jurídica que pudieran surgir, tutelar la plena vigencia de los derechos e intereses protegidos por el ordenamiento jurídico, supervisar la actuación de los diversos organismos y entidades públicas, o controlar las conductas antijurídicas punibles.
En cumplimiento de dicha función, es unánime posición que la función del Juez no puede reducirse a un puro silogismo que empobrecería la justicia. Por el contrario, debe ser la labor del juez -y, su manifestación más relevante, la sentencia-, una fuente de creación que emana de la conciencia viva, sensible, vigilante y humana de su creador, el Juez.
Es decir, la labor del juzgador no sólo debe ser expresión concreta de la reafirmación del sistema legal, esto es, de la letra que se encuentra inserta en cada una de las normas jurídicas que conforman nuestro ordenamiento jurídico, sino también expresión del sistema de valores imperantes en una sociedad, en un momento determinado. En otros términos, las resoluciones judiciales, en especial, las sentencias, deben ser materialmente justas.
No obstante lo anterior, en la actualidad el proceso judicial viene enfrentando una de sus mayores crisis de legitimidad por la eficacia que viene presentado en la realidad.
En efecto, el proceso judicial, tal como viene siendo percibido por la sociedad, es sentido como un acto o etapa que no sólo implica una pérdida innecesaria de tiempo y costos para las partes involucradas, sino también una pérdida de sentido para lo que realmente buscan los justiciables: solución efectiva y real a sus conflictos e incertidumbres jurídicas.
Nadie duda y niega que la crisis del proceso judicial viene dada por la disociación que se viene presentando entre el proceso en sí y lo que este medio pretende obtener, esto es, la paz social en justicia. Así, esta crisis se manifiesta en forma flagrante, por el hecho que la verdad material es dejada de lado por la satisfacción y cumplimiento de formalidades que alejan el llamado de tutela judicial a las calles, promoviendo de esta manera la autocomposición.
Por tal motivo, se ha considerado conveniente centrar el análisis del proceso, en relación a la finalidad que debe perseguir. Conforme a ello, se ha entendido que dicha finalidad, como no debe ser otra, es que el proceso judicial es un medio necesario para brindar satisfacción efectiva a las pretensiones de los justiciables.
El entendimiento del proceso judicial en ese sentido, ha permitido su análisis en diversas modalidades o aspectos. Uno de ellos, es la atención que merece la tutela de los derechos de los administrados con motivo del inicio, desarrollo y conclusión de un proceso contencioso administrativo.
Al respecto, nótese que inicialmente el Código Procesal Civil de 1992 reguló en sus Artículos 540 y 545, la “Impugnación de acto o resolución administrativa”. Como la propia denominación legal lo establecía, el legislador estableció un proceso contencioso administrativo de carácter objetivo.
Ciertamente, la normativa vigente en dicho momento permitía señalar que nos encontrábamos ante un mecanismo de control de la actuación de la Administración Pública. Es decir, el proceso contencioso sólo buscaba la nulidad del acto administrativo.
Así se desprende de lo establecido en el Artículo 540 del Código Procesal Civil, el cual establecía que“La demanda contencioso-administrativa se interpone contra acto o resolución de la administración, a fin que se declare su invalidez o ineficacia” (el subrayado es agregado).
Como no era de esperarse, pronto se advirtió las deficiencias de un proceso contencioso administrativo objetivo o de nulidad. No sólo se quería una sentencia que limitase la actuación de la Administración Pública. Era también necesario que la función judicial restablezca o reconozca los derechos constitucionales involucrados de los particulares.
Claro, porque el derecho a la tutela efectiva, no sólo supone que el particular pueda iniciar válidamente un proceso, sino que el desarrollo y, sobretodo, la conclusión del mismo, suponga la emisión de una sentencia judicial que sea justa. Es decir, que establezca todos los elementos necesarios para que la decisión permita satisfacer adecuadamente los intereses y derechos de los particulares.
De lo contrario, una simple declaración de limitación de poder, nos lleva a considerar que el proceso judicial se convierte en un fin en sí mismo.
Ante la constatación antes señalada, es con la vigencia de la Ley No. 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo (en adelante, “LPCA”), que la necesidad de prevalencia de la Constitución Política frente a la actuación de mera legalidad de la Administración Pública, pretende ser atendida.
Desde luego, nótese que el Artículo 1 de la LPCA establece que el proceso contencioso administrativo“(…) tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados”.
Como se puede apreciar, la LPCA ya no utiliza el término “acto” o “resoluciones”, sino “actuaciones”. Esta situación es de particular relevancia, porque amplia el alcance de los aspectos que pueden ser materia de evaluación a nivel judicial.
Así, no sólo podrán ser materia de sentencia, la declaración de nulidad de un acto administrativo, sino que es posible que se reconozca un interés, se controle una actuación material o la omisión de una actuación. En ese sentido se encuentran reguladas en el Artículo 4 de la LPCA las actuaciones impugnables, y en el Artículo 5 de dicha ley pretensiones que podrán interponerse en un proceso contencioso administrativo.
La vigencia de un proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción cobra mayor relevancia, si consideramos que el Código Procesal Constitucional ha previsto que el proceso de amparo tenga naturaleza residual.
Cierto, como es conocimiento público, el 1 de diciembre de 2004 entró en vigencia la Ley No. 28237, Ley que aprueba el Código Procesal Constitucional (en adelante, el “CPC”). A fin de lograr que el proceso constitucional de amparo responda a la naturaleza que un proceso de este tipo (proceso constitucional de tutela de urgencia, de carácter residual y de protección de derechos constitucionales), el Artículo 5 de dicho cuerpo legal ha establecido, entre otras, dos causales de improcedencia de los procesos constitucionales, a saber:
Numeral 1 del Artículo 5.- Que los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado.
Numeral 2 del Artículo 5.- Que existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de habeas corpus.
Como se puede apreciar, la idea es que el particular se encuentre en la necesidad ineludible de recurrir a los procesos judiciales ordinarios a fin de tutelar sus derechos.
Siendo ello así, es claro que el proceso contencioso administrativo tiene que estar estructurado de tal manera que los particulares puedan encontrar una adecuada tutela efectiva. Este fin no podría lograrse si seguimos la lógica de un proceso contencioso administrativo objetivo o de nulidad.
Era necesario un proceso que comprenda todas las situaciones que podrían derivar de la actuación de la Administración Pública. Una de ella es la emisión de un acto administrativo, pero no es la única.
Por eso, acorde con la tendencia de todo Estado Constitucional de Derecho, era necesario regular el proceso contencioso administrativo como uno de plena jurisdicción, es decir, uno de plena tutela de los intereses y derechos de los particulares frente a las diferentes actuaciones de la Administración Pública.
Sólo así, por lo demás, el ordenamiento procesal podría ser coherente. Es correcto que el CPC limite el uso del proceso de amparo de acuerdo a su naturaleza y fin, pero para ello también era necesario que las vías ordinarias, como es el caso del proceso contencioso administrativo, respondan a las exigencias de tutela y justicia.
