El principio de tipicidad y el principio de culpabilidad, ¿qué son y cómo aplicarlos? | Verónica Rojas

Resumen:

El presente artículo presenta una sintética, breve y directa referencia al principio de tipicidad y el principio de culpabilidad exponiendo su contenido esencial basado en sentencias del Tribunal Constitucional, doctrina del Derecho Administrativo Sancionador y su aplicación para los actores públicos y privados.

Gracias al principio de tipicidad[2] tenemos la seguridad jurídica de no ser sancionados por las entidades públicas si la infracción y la sanción no están prescritas en la ley.  El principio de culpabilidad nos protege de tal manera que únicamente podríamos ser sancionados si hemos cometido un ilícito administrativo por culpa o dolo[3].

 Límites constitucionales al Ius Puniendi del Estado

El Tribunal Constitucional (TC) parte de la premisa que la imposición de sanciones por parte de la Administración pública es una de las manifestaciones del ius puniendi único del Estado, el cual, como todo poder público está limitado por principios generales y los derechos fundamentales. Ciertamente, las dos manifestaciones reconocidas del poder punitivo del Estado son el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador. Ambos derivan de un mismo poder, pero obviamente, no son idénticos y tienen marcadas diferencias.

En particular, las sentencias del TC relevantes en materia administrativa sancionadora se emitieron desde el año 2002, esto es, después de la entrada en vigor de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) en octubre de 2001.  Ello se puede entender mejor si tomamos en cuenta que con la LPAG, por primera vez en el derecho administrativo peruano, se introdujo un capítulo especial para el procedimiento administrativo sancionador con reglas comunes para la actividad administrativa sancionadora para todas las entidades públicas, así pues, la construcción de las bases constitucionales del derecho administrativo sancionador a través de las sentencias del TC se inicia con posterioridad a la LPAG.

No es ajeno a la comunidad jurídica que el TC peruano se ha pronunciado en diversas y numerosas ocasiones[4], en casos de materia penal, sobre los principios generales que limitan el poder punitivo del Estado, estableciendo que también son de aplicación al derecho administrativo sancionador, con matices; por ejemplo, mediante la Sentencias recaídas en los Expedientes N° 00010-2002-AI/TC y N° 02050-2002-AA/TC, establece que los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad (principio constitucional implícito) son parte de la cláusula del Estado de Derecho[5].

Otro aspecto a resaltar es el hecho de que las sanciones administrativas siendo castigos a conductas consideradas infracciones que se imponen a las personas que las han cometido, pueden restringir derechos de propiedad, libertades económicas[6], entre otros derechos, y como las limitaciones de los derechos se establecen por ley, de ahí el surgimiento de la garantía del principio de legalidad para que las personas tengan seguridad de las conductas que son punibles.

Principio de tipicidad

El principio de tipicidad emana del principio de legalidad, aunque debido a su particular trascendencia se estudia por separado, prefiero mencionarlo como principio al igual que la LPAG[7], no obstante, el TC lo denomina subprincipio de tipicidad.

Según el TC, el principio de legalidad se encuentra reconocido en el Núm. 24 del Art. 2 de la Constitución Política del Estado de 1993[8] e impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia)[9], y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa).

Esos tres mandatos se pueden subdividir en dos grupos, primero, el de la reserva de ley que reúne lex scripta y lex praeviagarantiza que las conductas infractoras y las sanciones que se conectan a ella deben considerarse en una ley anterior a la comisión de los hechos considerados como infracción, también se requiere para investir a una entidad pública con poder sancionador; segundo, el llamado sub principio de tipicidad (lex certa) por el cual se ordena que la ley sea exhaustiva y precisa en la descripción legal del ilícito administrativo.

El principio de legalidad y el subprincipio de tipicidad tienen una intrínseca relación, porque con la exigencia de precisión normativa, trata de impedir que la Administración Pública como órgano sancionador tenga una discrecionalidad absoluta para fijar infracciones y sanciones originando inseguridad jurídica en los administrados, así como la vulneración a sus derechos constitucionales y legales. Es una garantía de predictibilidad y seguridad jurídica para las personas que se sepa con antelación (lex praevia) y a ciencia cierta cuáles son las conductas consideradas ilegales, así como cuáles son las consecuencias jurídicas gravosas (sanciones) a ellas (lex certa).

La legalidad de la infracción y de la sanción, se refiere a que una ley las determine, pero allí no terminan los alcances del principio si no que esta ley debe ser exhaustiva en la descripción legal de la conducta ilegal y la sanción a aplicar (tipicidad), por lo que se encuentra proscrita la analogía, la interpretación extensiva como también el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones[10].

El principio de tipicidad y la colaboración reglamentaria

Aunque ello está claro, también es cierto que en nuestro ordenamiento jurídico no todas las infracciones administrativas están previstas en una ley sino en normas reglamentarias. A menudo, la ley remite al reglamento la finalización de la descripción o la configuración completa de los ilícitos administrativos, siempre que las obligaciones legales -cuyo incumplimiento sería una falta sancionable- se encuentren previstas de manera expresa y específica en por lo menos normas de rango reglamentario. A esto se le denomina colaboración o complementariedad reglamentaria[11]. Ello es frecuente no solamente en el Perú sino también en muchos países.

Esta tesis de la colaboración reglamentaria es reconocida por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente 8957-2006-PA/TC “15. (…) el principio de tipicidad. (…) constituye la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta. Tal precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto de vista administrativo, por tanto, no está sujeta a una reserva de ley absoluta, sino que puede ser complementada a través de los reglamentos respectivos, como se infiere del artículo 168° de la Constitución. La ausencia de una reserva de ley absoluta en esta materia, como indica Alejandro Nieto (Derecho administrativo sancionador, Editorial Tecnos, Madrid 1994, Pág. 260), «provoca, no la sustitución de la ley por el reglamento, sino la colaboración del reglamento en las tareas reguladoras, donde actúa con subordinación a la ley y como mero complemento de ella» [el resaltado es nuestro].

Se tiene entonces que el principio de reserva de ley para la aplicación del principio de legalidad y principio de tipicidad no es absoluto sino relativo y admite la colaboración reglamentaria (Art. 248 de la LPAG). Y ello se entiende porque, valgan verdades, sería imposible que las leyes contengan los catálogos completos de todas las infracciones administrativas, pues los ordenamientos jurídicos están compuestos de decenas de miles de normas. Lo diverso, dinámico y extenso de las actividades reguladas tornan difícil evitar que se admita, por habilitación con norma con rango de ley, que vía reglamentaria ayude a una exhaustiva tipicidad administrativa.

Es innegable que en Perú, la colaboración reglamentaria tiene una presencia preponderante en los diversos regímenes sancionadores, aunque también es cierto que no se puede sancionar cualquier cosa.  La colaboración reglamentaria no significa otorgar una patente de corso a las entidades públicas para que establezca infracciones administrativas de manera indiscriminada y desprovista de toda garantía. La tipificación reglamentaria debe tener como referencia una ley o normas reglamentarias que indiquen obligaciones, prohibiciones para la actuación privada, solo así podría considerarse que se satisface la garantía constitucional.

Test de tipicidad

Se propone hacer el siguiente test de legalidad y tipicidad para analizar si un catálogo de infracciones es constitucional. Se debería responder afirmativamente a las siguientes preguntas:

1. ¿Existe una ley o norma con rango de ley que otorgue la potestad sancionadora a la entidad pública?
2. ¿Existe una ley o norma con rango de ley que establezca infracciones y sanciones?
3. ¿Existe una ley o norma con rango de ley que habilita que vía reglamento se complete la configuración de las infracciones y/o se tipifiquen las infracciones?
4. ¿Los reglamentos describen como infracciones administrativas el incumplimiento de obligaciones previstas previamente en una norma legal o reglamentaria?[12].

Finalmente, vale la pena puntualizar que los actores públicos deben conducirse respetando esta garantía constitucional plasmada en el principio de legalidad y el sub principio de tipicidad cuando desarrollan la actividad administrativa sancionadora, en cuanto a los actores privados, les corresponde conocer sus derechos y hacerlos valer, solo así puede contribuirse a que se tengan seguridades necesarias en un Estado Democrático de Derecho. 

El Principio de culpabilidad. Test de culpabilidad se analizará en la parte 2 del presente artículo, que será publicado la semana del 26 de octubre de 2020.

[2] El Tribunal Constitucional peruano lo llama sub principio derivado del principio de legalidad.

[3] Esta regla encuentra excepciones en regímenes especiales, que por fortuna son muy pocos, que aplican la responsabilidad objetiva.

[4] Sobre el principio de legalidad, por ejemplo, sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los expedientes 0010-2002-Al/TC, 2050-2002-AA/TC, 5719-2005-PA/TC, 6391-2006-AA/TC, 02192-2004-AA/TC, 08957-2006-AA/TC, 01873-2009-PA/TC, 00020-2015-PI/TC.

[5] Fundamento 8 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02050-2002-AA/TC “8. Sobre el particular, es necesario precisar que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador, el cual incluye, naturalmente, al ejercicio de potestades disciplinarias en el ámbito castrense. Una de esas garantías es, sin lugar a duda, que las faltas y sanciones de orden disciplinario deban estar previamente tipificadas y señaladas en la ley.” [el énfasis es nuestro].

[6] Así ocurre con las sanciones pecuniarias (multas) que afectan el patrimonio de las personas, también con las que inciden en la libertad de empresa, tales como cierre temporal o definitivo de local o la caducidad del permiso o autorización, suspensión de las licencias, entre otros.

[7] Ley del Procedimiento Administrativo General, según su Texto Único Ordenado de la Ley No 27444, aprobado por el Decreto Supremo No 004-2019-JUS
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

(…)

1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.

(…)
4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. (…)”.

[8] Num. 24 del Art. 2 de la Constitución Política del Estado de 1993 “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”.

[9] Del principio de legalidad se deriva el principio de irretroactividad en mala parte (in malam partem) o el principio de retroactividad benigna en el derecho administrativo sancionador.

[10] Fundamento 4 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 2192-2004-AA/TC.

[11] Este es el caso, por ejemplo, de las actividades supervisadas y fiscalizadas por los organismos reguladores, quienes en virtud de su Ley de creación cuentan con la facultad de tipificar infracciones vía reglamentaria.  Otro caso es el de los sectores productivos en los que la ley expresamente que por Decreto Supremo tipifiquen infracciones.

[12] Esta pregunta acepta matices en el caso del derecho disciplinario en tanto los documentos en los cuales constan las obligaciones y deberes funcionales pueden encontrarse en los instrumentos de gestión, que tienen un rango normativo más bajo que el de reglamentos, ello porque los servidores civiles están en una relación de sujeción especial con respecto a la Administración pública. Consultar Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expedientes Nos 2192-2004-AA-TC, 4394-2004-AA/TC, 3567-2005- AA/TC, y 3994-2005-AA/TC y precedente administrativo del Tribunal del Servicio Civil, Resolución de Sala Plena 001-2019-SERVIR/TSC.