A 25 años de su aparición en la legislación aduanera nacional, el principio de Facilitación cobra mayor relevancia en el Derecho Aduanero y constituye el contrapeso a la función esencial de control encargada a las administraciones aduaneras. En este artículo analizamos su aparición, evolución y crecimiento hasta convertirse en el principio más importante en esta disciplina jurídica.
“Los principios son para la Ley lo que el alcohol para el vino”
Francesco Carnelutti (Italia, 1916).
Los principios
Regular los Principios en un Título de la Ley General de Aduanas fue una novedad del Decreto Legislativo 809 (Ley de Aduanas vigente entre 1996 y el año 2008) y reflejaba el interés de los legisladores por precisar que en esta materia podamos hablar de un Derecho Aduanero, autónomo en relación a otras ramas del Derecho, lo que no existía antes donde se hablaba de un Derecho Aduanero dependiente del Derecho Tributario o del Derecho Administrativo[1]. El Decreto Legislativo 1053 al regular los Principios en su Título II ratifica esta posición pues no podríamos hablar de una rama del Derecho autónoma, si esta carece de Principios.
Justamente Alfredo Rocco exige tres condiciones para que una disciplina jurídica tenga autonomía: que posea un dominio suficientemente vasto, que tenga doctrinas homogéneas presididas por conceptos generales comunes distintos a otras ramas del derecho, y que posea método propio. Todos estos requisitos presuponen la existencia de Principios.
Como sabemos, los principios no son otra cosa que las líneas directrices o postulados que guían una determinada ciencia o a una determinada rama del Derecho y en este caso concreto los principios de los que nos ocupamos son los que deben orientar a las normas aduaneras.
Siendo el Derecho aduanero una disciplina nueva en constante evolución, los principios adquieren mayor significación por cuanto «constituyen la armazón fundamental de la disciplina que se mantiene firme y sólida pese a la variación, fugacidad y profusión de las normas»[2], sin embargo ellos no pueden entenderse de manera independiente de la norma, como decía Carnelutti ellos no tienen vida propia «se encuentran dentro del derecho escrito como el alcohol dentro del vino: son el espíritu o la esencia de la ley»[3].
Esta interdependencia de los principios con las normas se reflejan en el Derecho Aduanero, así, cuando la política aduanera responde a una política de comercio exterior controlista los principios inspiradores de las normas no serán los mismos que cuando estamos ante una política liberal. En la actualidad nuestra política aduanera es en esencia liberal y responde a la Vigésimo Segunda Política de Estado que establece una “Política de Comercio Exterior para la ampliación de mercados con Reciprocidad”. En virtud de ella la política aduanera debe armonizarse con el compromiso de “desarrollar una política de comercio exterior basada en el esfuerzo conjunto del Estado y el sector privado para lograr la inserción competitiva del país en los mercados internacionales”[4].
Es en ese contexto que debemos entender a los principios aduaneros en general y al Principio de Facilitación en particular.
Los Principios aduaneros
En la normatividad aduanera vigente, el Titulo II de la Sección Primera de la Ley General de Aduanas bajo el título Principios Generales, alude a los denominados Principios del Derecho Aduanero y estos son el de Facilitación Aduanera (artículo 4°), el de Cooperación e Intercambio de información (artículo 5°), el de delegación de funciones al sector privado (artículo 6°), el de Gestión de la calidad y uso de standares internacionales (artículo 7°) , el de Buena Fe y presunción de veracidad (artículo 8°) y el de Publicidad (artículo 9°).
El hecho de que esta Ley incorpore los principios en su Sección Primera, resulta importante por cuanto, como señala De Castro, ellos cumplen una triple misión: Informadora -inspiran al legislador sirviendo como fundamento del ordenamiento jurídico-, Normativa -actúan como fuente supletoria, en caso de ausencia de ley, como medio de integrar el derecho- e Interpretadora- operan como criterio orientador del intérprete[5].
Debe tomarse en cuenta que no obstante que las funciones aduaneras fueron absorbidas por la Administración Tributaria (SUNAT) el año 2002 y esta seguía los principios señalados en el Código Tributario, ello no significó que los principios aduaneros, que figuraban en las leyes aduaneras desde el año 1992 desaparecieran, siendo ello evidente en el caso del Principio de Facilitación, que no tiene propiamente un fin recaudatorio y que se ha incorporado inclusive a la Ley de Fortalecimiento de la SUNAT[6] que señala entre las funciones de la administración aduanera y tributaria “facilitar las actividades aduaneras de Comercio Exterior”.
La preponderancia que le da la SUNAT a la función facilitadora de las aduanas no resulta casual teniendo en cuenta que este principio tiene sus raíces en el artículo VIII del GATT de 1947 según el cual debían eliminarse las practicas entorpecedoras del comercio por parte de las aduanas buscando «reducir al mínimo los efectos y la complejidad de las formalidades de importación y exportación y reducir y simplificar los requisitos relativos a los documentos exigidos” y desde entonces ha sido este principio ha sido el que ha marcado la agenda mundial en materia de comercio exterior y aduanas.
Así de una primera lectura de la normativa nacional y supranacional podemos apreciar que el Principio Aduanero fundamental es sin duda el Principio de Facilitación y, nos aventuraríamos a afirmar que, probablemente, los demás no sean mas que extensiones o manifestaciones del mismo.
Principio de Facilitación ¿Primus inter pares?
Sobre la preponderancia del Principio de Facilitación en el Derecho Nacional una primera comprobación la encontramos en la propia Ley aduanera cuando el propio legislador no solo lo regula como el primer principio (artículo 4° de la Ley) sino en el segundo considerando del Decreto Legislativo 1053 lo convierte en el fundamento del cambio, al decir que “es necesario aprobar una nueva Ley General de Aduanas que promueva la facilitación del comercio”.
No obstante ello debe tenerse en cuenta que si bien desde su aparición en 1948 y con el crecimiento exponencial del comercio exterior del cual el servicio aduanero no podía resultar entorpecedor, hasta el año 2001 existía una “obsesión por la facilitación” [7] y prácticamente se empezaba a hablar de que el fin de la aduana era facilitar el comercio olvidándose que la función esencial de las aduanas no es otra que el control del tráfico comercial. Sin embargo, este principio debió redimensionarse a raíz de los hechos del 11 de setiembre que pusieron también en la Agenda aduanera la necesidad de dar prioridad a la Seguridad en la Cadena Logística Internacional.
Como secuela de ello, en junio del 2005 la OMA promulga el “Marco Normativo para asegurar y facilitar el comercio global”, conocido por sus siglas en inglés como Marco SAFE, mediante el cual se establecen mecanismos que “servirán para garantizar que las empresas que inviertan en sistemas de seguridad y practicas eficaces obtengan beneficios tales como una reducción de las evaluaciones y de las inspecciones de control de riesgos y una agilización de la tramitación de sus mercancías”[8], con lo cual el principio de facilitación dejó de ser para todos y fijó sus alcances a la calidad de sus destinatarios.
Así tras el liberalismo de postguerra y el efecto 11-S, la facilitación sufrió su gran transformación y como consecuencia de ello en Europa empezó a hablarse de “facilitación del comercio legítimo”[9], siendo esta un hibrido entre el control aduanero y la facilitación aduanera de los 90, posición que el Perú también ha asumido[10].
En ese contexto, recientemente la OMC, ha aprobado en la Declaración Ministerial de Bali (2013) “El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio” el cual contiene disposiciones para agilizar el movimiento, el levante y el despacho de las mercancías, incluidas aquellas que están en tránsito” partiendo de la premisa que ante el desmantelamiento arancelario en la mayoría de países actualmente la mayor traba al comercio internacional la constituyen los costos burocráticos que ocasiona la demora en las aduanas[11].
El Acuerdo, que entrará en vigor cuando dos tercios de los Miembros hayan completado el proceso interno de ratificación, también establece medidas para lograr una cooperación efectiva entre las autoridades aduaneras y otras autoridades competentes en las cuestiones relativas a la facilitación del comercio y el cumplimiento de los procedimientos aduaneros. Sin duda, este Acuerdo se convertirá en una norma jurídica global que constituirá la columna vertebral de toda legislación aduanera nacional y muchas de sus normas facilitadoras ya forman parte de nuestra Ley vigente.
Los otros principios.
Viendo el desarrollo del principio de Facilitación podemos apreciar que el mismo se irradia a los otros principios de la Ley, así cuando el artículo 5° alude como Principio a la Cooperación e Intercambio de información, podemos ver que precisamente el intercambio de datos entre aduanas y entre aduanas y empresas son los dos pilares del Marco Normativo SAFE de la OMA por lo que los alcances de este principio resultan absorbidos por la Facilitación.
En cuanto al artículo 6° sobre Delegación de funciones aduaneras al sector privado[12], debe entenderse que la misma responde a la necesidad de los estados de lograr una competitividad logística en sus operaciones comerciales utilizando para ello el Know How del sector privado en actividades portuarias, de transporte, de almacenaje y financieras y retirando la tramitología estatal de dichos ámbitos, todo ello con la finalidad de facilitar la operación aduanera en su totalidad (mas allá del trámite aduanero propiamente dicho).
En cuanto al artículo 7° que alude al uso de los sistemas de calidad y otras certificaciones que garanticen una adecuada prestación del servicio aduanero, dicho principio también se ha subsumido en el de facilitación por cuanto la certificación aduanera por autonomasia es hoy en día la de OEA (Operador Económico Autorizado) y esta precisamente es la que debe dar derecho a los mayores niveles de facilitación.
En cuanto a la buena fe y presunción de veracidad como base para todo tramite y procedimiento aduanero (articulo 8°), dicho principio desde sus orígenes fue una herramienta para facilitar, por cuanto la revisión selectiva de declaraciones aduaneras – no sólo es la mayor expresión de buena fe sino también es precisamente la fuente principal de facilitación: al extinguir el aforo total y permitir el desaduanamiento libre de la mayoría de mercancías (bajo el denominado canal verde).
Finalmente, en cuanto a la Publicidad como principio (artículo 9°), debe tenerse en cuenta que la OMC desde la Conferencia Ministerial de Hong Kong (2005) estableció entre las líneas directrices del principio la conveniencia de publicitar (incluso por internet) todos los reglamentos aduaneros y la necesidad de implementar un sistema de consultas que permita a los operadores contar con mayor previsibilidad frente a las aduanas[13]. Actualmente el Acuerdo de Facilitación suscrito en Bali (2013) precisa en su numeral 1.1. que la información aduanera debe ser publicada “de manera no discriminatoria y fácilmente accesible” , por lo que la transparencia que emana de la publicidad es uno de los pilares de toda aduana facilitadora.
A modo de conclusión.
Dicho ello, queda evidenciado que el Principio de Facilitación constituye hoy en día el principio fundamental del derecho aduanero (siendo el contrapeso que otorgan las administraciones a los usuarios frente al control aduanero que es conditio sine quanon a la existencia de las aduanas) y cuyos alcances se nutren de los otros principios.
Afirmar ello no resulta contradictorio teniendo hoy en día un Acuerdo de Facilitación de la OMC que marca la agenda mundial y una Ley aduanera nacional que consagra al Principio como el motor del cambio normativo. Facilitar y controlar es el nuevo fin de las aduanas (bajo el sistema liberal imperante).
[1] Ver nuestro artículo al respecto en https://ius360.com/publico/aduanero/la-autonomia-del-derecho-aduanero/ ”
[2]PLA RODRIGUEZ, Américo. Los principios del Derecho del Trabajo. Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1990. 2da. Edición. p. 7.
[3]CARNELUTTI, Francesco. Sistema di diritto processuale civile. Tomo I. Padova: 1936, p. 120.
[4] CEPLAN: Acuerdo Nacional. Políticas de Estado. Julio, 2002.
[5] Citado por PLA RODRIGUEZ p. 11
[6] Ley 29186: artículo 1°
[7] BONILLA, Nicolas. “Balanceando la seguridad y la eficiencia del comercio sin afectar la competitividad global” en Conferencia Business Future of the Americas dictada en Lima junio 2010.
[8] Organización Mundial de Aduanas. Marco Normativo para asegurar y facilitar el Comercio Global. Texto en español editado por la OMA, 2005. P.10
[9] Reglamento 450/2008 del Parlamento Europeo que establece el Còdigo Aduanero Comunitario Modernizado: Considerando 6
[10] Como puede apreciarse de la actual Visión de la SUNAT que no alude a facilitar el comercio sino a fomentar una tributación justa y un comercio exterior legítimo (ver portal institucional www.sunat.gob.pe).
[11]La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) calcula que en una transacción aduanera media intervienen entre 20 y 30 partes diferentes, 40 documentos, 200 elementos de datos (30 de los cuales se repiten 30 veces como mínimo) y la necesidad de volver a escribir, por lo menos una vez más, entre el 60 y el 70% de todos los datos. Con la reducción de aranceles en todo el mundo, se ha dicho que el costo que supone cumplir con las formalidades aduaneras supera en muchos casos el importe de los derechos que se han de abonar. En el entorno comercial moderno de producción y suministro “justo a tiempo”, los comerciantes necesitan que el levante de las mercancías sea rápido y previsible. (Ver en www.wto.org Nota informativa sobre Facilitación de Comercio. Novena Conferencia Ministerial de la OMC, Bali, 2013).
[12] Ley General de Aduanas: Artículo 6° Participación de agentes económicos.- El Estado promueve la participación de los agentes económicos en la prestación de los servicios aduaneros, mediante la delegación de funciones al sector privado.
[13] LABANDERA, Pablo El Rol de las organizaciones gremiales en la enseñanza del Comercio Exterior y su vinculación con la Facilitación del Comercio. En: Memorias del Segundo Encuentro Iberoamericano de DerechoAduanero. México: ISEF p. 35
FUENTE DE IMAGEN: www.seacargo.com
