Para desarrollar actividades económicas en un establecimiento[1], es necesario tramitar y obtener una licencia de funcionamiento. El otorgamiento de dicho permiso está sujeto a la evaluación de las condiciones de seguridad de la edificación donde se prestarán las actividades económicas.
Las condiciones de seguridad son verificadas a través de una inspección denominada “inspección técnica de seguridad en edificaciones” o simplemente “ITSE”. Finalizada dicha diligencia, se expide el informe favorable correspondiente, de ser el caso; y, luego de ello, se emite el Certificado de ITSE. Este procedimiento está regulado en el Decreto Supremo Nº 058-2014-PCM, norma que aprueba el Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Edificaciones.
De acuerdo con el numeral 1 del artículo 38º del Decreto Supremo Nº 058-2014-PCM, «El Certificado de ITSE tiene vigencia indeterminada, siempre que haya sido emitido de conformidad con lo señalado en el presente reglamento y demás normas vigentes sobre la materia» (el subrayado es agregado).
En ese sentido, y en virtud del Decreto Supremo Nº 058-2014-PCM, los Certificados de ITSE se expedían con vigencia indeterminada.
En concordancia con lo anterior, el 23 de setiembre de 2015 se publicó el Decreto Legislativo Nº 1200, norma que modificó el primer párrafo del artículo 11º de la Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, estableciendo que los Certificados de ITSE tienen una vigencia indeterminada[2].
La disposición antes descrita entraría en vigencia cuando se expidiera el Nuevo Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad En Edificaciones.
Ahora bien, el 27 de julio de 2017 se publicó la Ley Nº 30619, norma que modifica el artículo 11º de la Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, en los siguientes términos:
“La licencia de funcionamiento tiene vigencia indeterminada. El certificado de inspección técnica de seguridad en edificaciones tiene vigencia de dos años, a partir de su expedición, tanto en el caso en que la inspección se realiza de manera posterior al otorgamiento de la licencia de funcionamiento, como en el caso en que, por tratarse de casos de riesgo alto y muy alto, se le requiere como requisito previo para otorgar la licencia de funcionamiento.
En todos los casos, los gobiernos locales, conforme a sus competencias ejecutan las inspecciones técnicas de seguridad en edificaciones, y fiscalizan el cumplimiento de la normativa en la materia, bajo responsabilidad de la autoridad correspondiente.
El incumplimiento de la normativa por parte del administrado, constituye infracción y es causal de sanción que impone la autoridad municipal conforme a la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Podrán otorgarse licencias de funcionamiento de vigencia temporal cuando así sea requerido expresamente por el solicitante. En este caso, transcurrido el término de vigencia, no será necesario presentar la comunicación de cese de actividades a que se refiere el artículo 12 de la presente ley. El certificado de inspección técnica de seguridad en edificaciones deberá expedirse con el mismo plazo de vigencia de la licencia de funcionamiento temporal” (el subrayado es agregado).
La Ley Nº 30619 dispone que los Certificados de ITSE tendrán únicamente una vigencia de 2 años, plazo que debe ser computado a partir de la fecha de su expedición. Este aspecto altera el sentido del Decreto Legislativo Nº 1200 (permisos con vigencia indeterminada), regresando al sistema de Certificados de ITSE a plazo fijo (2 años contados desde su emisión).
En cuanto a la vigencia de la Ley Nº 30619, sólo se ha contemplado la siguiente Disposición Complementaria Final: “El Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Edificaciones incorpora los procedimientos necesarios para el mejor cumplimiento de la presente ley”.
Nótese que no se sujeta la vigencia de la Ley Nº 30619 a un plazo o condición específica. Sólo se señala que “para el mejor cumplimiento” de dicha norma en el Reglamento de ITSE se regularán los procedimientos necesarios.
Lo anterior nos lleva a la siguiente pregunta ¿cómo se aplica la Ley Nº 30619?
Existen tres momentos de aplicación de una norma (inmediata, retroactiva y ultraactiva), que se determinan con dos parámetros: la fecha de entrada en vigencia de la norma y la fecha de su expulsión del ordenamiento jurídico. La primera fecha la determina el momento de publicación, pues de acuerdo con el artículo 109º de la Constitución, “La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte”. La fecha de salida del ordenamiento jurídico dependerá de la norma o sentencia que así lo disponga.
A la aplicación inmediata de las normas se refiere el artículo III del Título Preliminar del Código Civil, según el cual “La Ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes”. Esta norma, y la necesidad de “aplicar inmediatamente” las normas se origina en el acogimiento de la llamada “teoría de los hechos cumplidos”, según la cual a cada hecho se le debe aplicar la norma vigente en su momento.
A la aplicación ultractiva de las normas se refiere el artículo 62º de la Constitución, si entendemos por ultractividad la posibilidad de aplicar una norma después de que haya sido derogada por una posterior. El sustento no es otro que garantizar la seguridad jurídica y la inamovilidad de las reglas de juego.
Finalmente, de la aplicación retroactiva de las normas se ocupa el artículo 103º de la Constitución, cuyo segundo párrafo dice que “Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivo, salvo en materia penal, cuando favorece al reo”. Esto significa que las normas no pueden ser aplicadas a las situaciones jurídicas suscitadas antes de su entrada en vigencia. La única excepción se presenta en materia penal, cuando la nueva norma es favorable al reo.
El ordenamiento jurídico peruano se acoge la teoría de los hechos cumplidos (aplicación inmediata), salvo algunas excepciones: (i) una norma puede aplicarse a situaciones presentadas antes de su entrada en vigencia (aplicación retroactiva), sólo si es de carácter penal y favorece al reo, de acuerdo a lo señalado por el artículo 103º; y, (ii) una norma puede aplicarse incluso después de ser derogada (aplicación ultractiva) sólo tratándose de contratos, como señala el artículo 62º.
Teniendo en cuenta la teoría de los hechos cumplidos, y de conformidad con el artículo 109º de la Constitución, la Ley Nº 30619 entró en vigencia al día siguiente de su publicación (28 de julio de 2017).
Como hemos visto, la aplicación de la Ley Nº 30619 es inmediata, por lo que los Certificados de ITSE que se emitan a partir del 28 de julio de 2017 y en adelante, tendrán vigencia de 2 años, contados desde su expedición.
Lo anterior se aplica también a los certificados de ITSE que se encuentren en trámite, es decir, a aquellos procedimientos que se iniciaron bajo la norma anterior pero que siguen en trámite al 28 de julio de 2017 (fecha en que entró en vigencia la Ley Nº 30619). Y es que en estos casos aún no se ha emitido el certificado respectivo, por lo que su expedición está sujeta a lo dispuesto por la Ley Nº 30619. En consecuencia, cuando se expida el certificado de ITSE, dicho documento tendrá un plazo fijo de 2 años, contados desde la fecha su emisión.
Ahora bien, ¿qué sucede con los Certificados de ITSE emitidos con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 30619 y que tiene una vigencia indeterminada?
El mandato de la Ley Nº 30619, consistente en que el plazo de 2 años comience a computarse desde su expedición, no puede aplicarse válidamente a los certificados vigentes. Y es que hacerlo nos llevaría a una interpretación retroactiva de la norma. En efecto, se extendería la aplicación de la Ley Nº 30619 a situaciones anteriores, generando -por ejemplo- que certificados de ITSE expedidos en el año 2015, se encuentren vencidos, a pesar de que tales actos administrativos fueron emitidos antes de su vigencia.
Es conveniente recordar que la Ley Nº 30619 no versa sobre materia penal, por lo que no es posible aplicarla a situaciones jurídicas anteriores a la fecha de su vigencia.
En este orden de ideas, la sola vigencia de la Ley Nº 30619 no hace caducar los permisos vigentes. Del mismo modo, no es posible interpretar que los Certificados de ITSE emitidos con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 30619, continuarán siendo indefinidos (aplicación ultractiva), pues ello contravendría los efectos de la nueva norma, la cual, como hemos dicho, tiene eficacia inmediata. Desde la vigencia de la Ley Nº 30619 todos los certificados deben ser a plazo fijo, incluso los emitidos con anterioridad.
Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, para lograr una aplicación inmediata de la Ley Nº 30619, que no tenga efectos retroactivos ni ultractivos sobre los certificados ya emitidos, debe computarse el plazo de 2 años a partir de la entrada en vigencia de la Ley Nº 30619 (y no desde la fecha de expedición del certificado). Esto quiere decir que los Certificados de ITSE emitidos con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 30619, vencerán en todos los casos el 28 de julio de 2019.
Lo dicho en el párrafo anterior debió formar parte de una disposición final transitoria que regule la aplicación de la Ley Nº 30619 a los Certificados de ITSE expedidos antes de su vigencia. A pesar de que ello no se hizo, es posible llegar a la conclusión descrita en virtud de los principios que rigen la aplicación de normas en el tiempo.
[1] De acuerdo con el artículo 2º de la Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, se entiende por “establecimiento” al “Inmueble, parte del mismo o instalación determinada con carácter de permanente, en la que se desarrollan las actividades económicas con o sin fines de lucro”.
[2] Esta norma modificó el primer párrafo del artículo 11º de la Ley Nº 28976, en los siguientes términos:
“Artículo 11.- Vigencia de la licencia de funcionamiento y del certificado de inspección técnica de seguridad en edificaciones
La licencia de funcionamiento y el certificado de inspección técnica de seguridad en edificaciones tienen vigencia indeterminada, sin perjuicio de la fiscalización posterior que debe ser ejecutada por los gobiernos locales de manera periódica.
(…)” (el subrayado es agregado).
