Actualmente, se ha creado mucha expectativa en ciertos grupos y mucho rechazo en otros con respecto a la implementación del derecho a la consulta. Frente a esta afirmación, es necesario conocer los límites y alcances del derecho en mención, con el fin de determinar si efectivamente va a tener los efectos que se le suelen atribuir: solucionar los conflictos sociales de un lado y crear inseguridad jurídica y, por ende, desincentivar la inversión privada en los procesos extractivos de otro.
“La consulta soluciona todos los conflictos socioambientales”
Según el reporte de la Defensoría del Pueblo, en septiembre del 2011 de 215 conflictos sociales 119 son socioambientales, es decir, están relacionados a la disconformidad de la población con respecto a los procesos extractivos que se están realizando o que se quieren empezar a realizar.
Para entender si la consulta es el mecanismo adecuado para solucionar los conflictos entre empresas extractivas y comunidades hay que analizar dos puntos fundamentales: en primer lugar, sus actores. En los conflictos socioambientales suelen participar las empresas y las autoridades nacionales de un lado y las comunidades (campesinas y nativas), ONG´s y autoridades locales y regionales (en ciertos casos) del otro. Mientras que el proceso de consulta se realiza únicamente entre autoridades (locales, regionales y nacionales) y los pueblos indígenas. Así, 1) la consulta implica una relación directa y exclusiva que enfrenta los intereses del Estado y los intereses de los pueblos indígenas y convierte al resto en actores secundarios. 2) Los conflictos involucran comunidades que no necesariamente están constituidas por poblaciones indígenas.
Según el Convenio 169 de la OIT y la Ley de Consulta Previa recientemente aprobada, los pueblos indígenas deben cumplir con un doble requisito, uno objetivo referido a la existencia de una cultura particular y uno subjetivo referido al sentido de pertenencia de una persona a ese grupo en particular. Además, la ley establece que el reconocimiento del término “comunidades” no implica, en sí mismo, su calidad de indígenas sino que éstas deben ser verificadas según los criterios ya establecidos. Con el fin de facilitar este proceso es que se va a crear un padrón de pueblos indígenas de carácter declarativo.
En segundo lugar, los procesos extractivos ya cuentan con mecanismos legales de participación de comunidades (indígenas o no), organizadas por las empresas que elaboran los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) necesario para el permiso a la explotación en una zona determinada. Existen buenos ejemplos de procesos extractivos que han contado con procesos participativos adecuados que han alcanzado situaciones armónicas entre las empresas y las comunidades. Sin embargo, estos procesos de diálogo pueden llegar a ser insuficientes, mal dirigidos o simplemente inexistentes, lo que genera escaladas de violencia en la zona.
De esta forma, para evitar y transformar los conflictos sociales no es suficiente implementar el derecho a la consulta sino que se deben complementar e implementar las normas de participación ya existentes para que permitan que las comunidades y las empresas puedan tener un acercamiento adecuado. Estos procesos necesitan una mayor voluntad por parte de sus actores y un mayor control estatal para funcionar. La consulta previa se articulará a estos procesos sólo en aquellos casos donde corresponda.
“La consulta crea inseguridad jurídica para los inversionistas”
La consulta no involucra sólo la organización de talleres informativos dirigidos a los miembros de las comunidades. La consulta es un acto complejo, con diferentes etapas, que requiere de un proceso de identificación, información, retroalimentación, diálogo intercultural, abordaje de acuerdos y seguimiento del cumplimiento de dichos acuerdos por todas las partes involucradas. Implica que el Estado garantice la realización de procesos extractivos que sean sostenibles ambiental, económica y socialmente.
Si bien suena como un trámite engorroso, tienen como efecto principal el involucramiento del Estado para facilitar la relación entre las empresas extractivas y las comunidades antes del comienzo de la explotación a través del diálogo intercultural y durante el proceso de explotación a través de la vigilancia de los acuerdos tomados previamente.
De esta forma, la consulta puede asegurar el desarrollo adecuado de los procesos extractivos, evitar la radicalización de los conflictos y permitir mecanismos de diálogo que sean perdurables en el tiempo, beneficiando a las propias empresas en su manejo comunitario.
A pesar de ello, de forma paralela, es necesario que las empresas implementen mecanismos adecuados de participación ciudadana para la elaboración de los EIA. Evitar el clientelismo y crear un real diálogo participativo va a implicar la apropiación por parte de las comunidades y/o pueblos indígenas de dicho proceso y, por ende, va a permitir la realización de dichos procesos maximizando y garantizando su desarrollo.
En conclusión, los efectos y alcances de la consulta previa son fundamentales aunque más limitados de lo que se suele alegar. Implementarlo adecuadamente es un paso necesario pero insuficiente si se busca beneficiar la gobernabilidad, la sostenibilidad y la seguridad jurídica para sus distintos actores.
