El control difuso administrativo y la bipolaridad constitucional a propósito del caso Salazar Yarlenqué | Rodrigo Jauregui

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*Escrito por Rodrigo Jauregui

1. Introducción

Han transcurrido 17 años desde que el Tribunal Constitucional dictó una sentencia que marcaría un punto de inflexión tras los primeros indicios de la exigencia del control de constitucionalidad en sede administrativa, todo ello reforzado tras la promulgación del Código Procesal Constitucional en el año 2004. Dicha sentencia emblemática, aunque ya no se encuentra vigente, está enmarcada en una serie de debates en torno a si la administración debería ejercer jurisdicción, la eficacia vertical de los derechos fundamentales, la supremacía de la Constitución, su vinculación frente a los poderes públicos y los principios que ella defiende, etc.

Mediante el presente, se pretende brindar algunos alcances, de forma somera, desde una perspectiva constitucional, sobre la jurisdicción o “cuasi-jurisdicción” que ejercía la administración mediante la aplicación del control difuso administrativo y su eventual disconformidad con el artículo 138 y 51 de la Constitución.

2. Estado Constitucional de Derecho

El Estado Constitucional de Derecho es un paradigma jurídico que surgió tras el término de la Segunda Guerra Mundial. Así la norma fundamental deja de ser una norma legal para convertirse en una verdadera Carta Política con fuerza vinculante frente a todas las actuaciones tanto del Estado como la sociedad misma, entre los gobernantes y gobernados, y eventualmente la administración y los administrados. Entre sus principales características, parafraseando al jurista italiano Luigi Ferrajoli encontramos que funge como parámetro de validez de las normas jurídicas, y como límite frente a las actuaciones del Estado y los particulares, porque establece obligaciones y prohibiciones, y es mediante su rigidez que el positivismo jurídico y el Estado de derecho alcanzan su punto máximo. [1]

Así, por ejemplo, el artículo 1 de la Constitución establece que el respeto de la dignidad humana es el fin supremo del Estado y la sociedad. Aquella máxima manifiesta el eje de la parte dogmática de la Constitución Política y sujeta al Estado, entendido como la sociedad jurídicamente organizada y los individuos, concatenando lo público y lo privado hacia el respeto de los derechos fundamentales.

Destacada doctrina nacional, entiende que no existen zonas exentas de control constitucional. Es por ello, que conforme a la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la administración pública al ser parte del mismo Estado no puede estar exenta del poder vinculante de ella. Sin embargo, es en este punto en donde surgen interesantes debates acerca del control de constitucionalidad que debe ejercer la administración y su eventual jurisdicción.

3. La jurisdicción administrativa

Es bien sabido que el artículo 138 se refiere a la potestad de administrar justicia, como aquella que emana del pueblo y es ejercida por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos conforme a la Constitución y agrega el artículo 139 la exclusividad y unidad de la función jurisdiccional que recae en manos del Poder Judicial, salvo el fuero militar y arbitral. En ese sentido, la Constitución proscribe la posibilidad de que exista fuero distinto e independiente y en ese sentido, no tendría lugar hablar de jurisdicción administrativa.

Así, el Tribunal Constitucional se refirió respecto al principio de exclusividad de la jurisdicción en el expediente 0023-2003-AI/TC en los fundamentos jurídicos 16 y 17:

«La unidad ha de ser comprendida, en principio, como la negación de la idea de la fragmentación jurisdiccional; y esto porque, por motivaciones derivadas de la esencia, carácter y calidad de la función de dirimir en los conflictos interindividuales de contenido estrictamente jurídico, se hace patente la necesidad, dentro de lo razonable, de asegurar la individualidad y unidad de dicho atributo soberano a favor del Poder Judicial (…)». [2]

Es necesario también recordar que las resoluciones que emite la administración pública en el ejercicio de sus funciones y competencias no poseen completa eficacia, toda vez que siempre se encuentra abierto la posibilidad de recurrir a la vía contenciosa administrativa para impugnar dichas resoluciones. Sin embargo, la posibilidad de administrar e impartir justicia no necesariamente tiene por qué ser incompatible, toda vez que puede ser entendido como una función de carácter unitario sin quebrar lo que denominamos el principio de separación de poderes. [3]

4. El Caso Salazar Yarlenqué

El caso Salazar Yarlenqué fue un caso emblemático dentro de la historia en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional acerca del control de constitucionalidad que podía ejercer la administración.

En un principio no se concebía la posibilidad de que la administración ejerciera control de constitucionalidad, ello a raíz del principio de exclusividad de la función jurisdiccional antes expuesta y la reserva de la inaplicación de una ley inconstitucional como un deber de los jueces ordinarios conforme al artículo 51 de la Constitución. Tras este escenario, en el año 2004, se promulga la famosa sentencia del caso Salazar Yarlenqué.

El caso hace mención al ciudadano Ramón Salazar Yarlenqué, quien consideró sus derechos fundamentales vulnerados, tras la exigencia de una tasa administrativa por la Municipalidad de Surquillo para el uso de un medio impugnatorio. Dicha tasa, por cierto, se encontraba en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la Municipalidad antes mencionada.

Así la Sentencia del Expediente 3741-2004-AA/TC (Caso Salazar Yarlenqué) fijaba en el considerando 14:

«Por ello, nada impide -por el contrario, la Constitución obliga- a los tribunales y órganos colegiados de la administración pública, a través del control difuso, anular un acto administrativo inaplicando una norma legal a un caso concreto, por ser violatoria de los derechos fundamentales del administrado, tal como dispone el artículo 10° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que sanciona con ‘la nulidad el acto administrativo que contravenga la Constitución, bien por el fondo, bien por la forma; siempre, claro está, que dicha declaración de nulidad sea conforme a la Constitución y/o a la interpretación del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional». [4]

De esta forma, el Tribunal Constitucional establece la doctrina de la eficacia vertical de los derechos fundamentales. Esta hace alusión a la vinculación vertical de la estructura del Estado para con el respeto de la Constitución y los derechos fundamentales. Es así que la administración como parte del Estado no puede ser ajena a dicha vinculación lo que refuerza aún más la tesis de la aplicación de control de constitucionalidad por aquella.

Por otro lado, no se deja de lado el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 138 aunado al principio de unidad de la Constitución para enfatizar que la labor de ejercer control difuso no corresponde exclusivamente a los jueces, sino también a la administración.

5. Vigencia del Control Difuso Administrativo

El control difuso administrativo estuvo vigente ocho años. El Tribunal Constitucional emitió sentencias posteriores al caso Salazar Yarlenqué para delimitar aún mucho más esta figura como por ejemplo el hecho de que solo pueda ser ejercido por tribunales administrativos de alcance nacional.

Durante el tiempo que este tuvo vigencia, la administración pública no hizo uso de esta atribución de forma recurrente, por el contrario, se limitó a inaplicar normas infralegales. Conforme al autor Luis Arias-Koga, el manto de constitucionalidad o presunción de constitucionalidad de las normas pudo ser un factor coadyuvante a dicha situación [5]. Lo cierto es que la medida de control de constitucionalidad por parte de la administración no fue del todo efectiva ni eficaz, y por el contrario, trajo consigo una consecuencia oculta como la excesiva carga procesal y la necesidad de una operación logística para la formación de tribunales administrativos especiales encargados de atender a dichas necesidades por parte de los administrados.

6. Conclusiones

A modo de conclusión, se puede observar que el Tribunal Constitucional al dejar sin efecto la potestad de ejercer control de constitucionalidad a la administración configura lo que se denomina bipolaridad constitucional, puesto que ha tenido criterios de interpretación abiertamente incompatibles. En ese sentido, tras interpretar de forma literal el artículo 138 de la Constitución y tras negarle dicha atribución a la administración pública ha dejado cerrado el tema del control difuso administrativo en el campo de la práctica, al menos temporalmente.

Sin embargo, se ha podido observar cómo el predominio del Estado Constitucional de Derecho y las corrientes neo-constitucionalistas han establecidos nuevos paradigmas en el razonamiento judicial y han enfatizado de forma superlativa el respeto irrestricto de los derechos fundamentales. Por otro lado, quienes mantienen una postura adversa manifiestan su preocupación de que la administración vulnere su principio matriz que es de legalidad para justamente inaplicar leyes que a su juicio contravengan la Constitución arbitrariamente y que también se esté quebrando el modelo de separación de poderes, ya que eventualmente se suprimiría la vía contenciosa administrativa y dichas resoluciones no serían de conocimiento del Poder Judicial. Lo cierto es que este debate aún se mantiene abierto.

(*)Sobre el autor: Estudiante de Derecho en la Universidad de Lima.

Imagen: https://bit.ly/3un0ZxI https://bit.ly/3pN6kL4


Referencias

1 Ferrajoli, Luigi, Pasado y futuro del Estado de Derecho. En Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s), Madrid, Trotta UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, p.19.

2 Tribunal Constitucional del Perú. Expediente 0023-2003-AI/TC.  https://bit.ly/3b6KeOv

3 Meza Figueroa, Mosi Marcela. «Control Difuso Administrativo Peruano». Lima: PUCP, 2014.  https://bit.ly/3b7ihpA

4 Tribunal Constitucional del Perú. Expediente 03741-2004-AA.  https://bit.ly/2OrYLMS

5 Arias-Koga, Luis «El Control Difuso Administrativo y sus implicancias en el Estado Constitucional de Derecho» .Piura: Universidad de Piura, 2015. https://bit.ly/3bill2z

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