El congreso contra las ONG: apuntes socio jurídicos y constitucionales de la modificación de la ley 27692

Escrito por César Bazán(*)

El 12 de marzo de 2025, el congreso aprobó modificaciones a la ley 27692, ley de creación de la Agencia peruana de cooperación internacional -APCI y a otras normas. En este texto analizaré la modificatoria, considerando que derecho y poder son dos conceptos que están vinculados. Las normas jurídicas son escenarios de batallas políticas. El caso que analizo es rico para mostrar que el derecho fue instrumento a través del cual se expresó el poder de sectores mayoritarios congreso, que rivaliza con el contrapeso que ejerce un grupo de organizaciones no gubernamentales (en adelante, ONG).

1.-Las Organizaciones no gubernamentales y el congreso: la rivalidad

Según data de la Agencia peruana de cooperación internacional (en adelante APCI), en el Perú están registradas 1979 Organizaciones no gubernamentales de desarrollo, dedicadas a actividades en diferentes rubros, como agropecuario, educación, salud, cultura, inclusión social, justicia, género, trabajo, comercio y turismo, etc. (Agencia peruana de cooperación internacional, 2025). La diversidad de ONG es amplia y dificulta hacer un análisis del universo de ellas. Sin embargo, centrado en las llamadas ONG fundacionales (registradas entre 1960 y 1989), Bobadilla mostró los cambios de contexto e identidades de las ONG, a la par que resaltó que las ONG mantienen una línea común: “… su identidad basada en ser una organización que busca la equidad e inclusión social y el desarrollo ciudadano se mantiene vigente” (Bobadilla Diaz, 2016, pág. 123).

El sector mayoritario del Congreso, que aprobó la modificatoria a la ley de creación de APCI, rivaliza con un sector determinado de ONG. Parlamentarios y parlamentarias de Fuerza popular, Renovación popular, Avanza país y Perú libre tienen conflictos de intereses con ONG. Solo por traer a colación un par de ejemplos: un congresista de Fuerza popular es investigado en el caso Esterilizaciones forzadas, en el cual más de una ONG patrocina a las víctimas. En el caso de Renovación popular, una ONG de derechos humanos y periodismo de investigación elaboró un reportaje, que devino en una investigación fiscal por lavado de activos al alcalde de Lima, que pertenece a ese partido (IDL-Reporteros, 2024). En el contexto de la rivalidad, congresistas han tratado de posicionar un discurso que deslegitima a las ONG. Sustentándose en falsedades y sin abarcar la diversidad de las ONG, se dijo:

A su turno, el legislador José Cueto (HyD) señaló que varias ONG, de supuesta defensa de los derechos humanos, se han dedicado defender a delincuentes terroristas y persiguen a miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.

En tanto, el parlamentario Alejandro Aguinaga (FP) dijo que la propuesta legislativa va a cortar el modus operandi de quienes se aprovechan de la cooperación internacional y se llenan los bolsillos a costa de los más pobres del Perú.

Su colega Alejandro Muñante (RP) sostuvo que hay muchas entidades que no rinden cuentas, no pagan impuestos y muchas veces ponen la agenda política en el país; sin embargo, consideró esa situación se acabó con la propuesta presentada por el Congreso. (Congreso de la República. Centro de Noticias del Congreso, 2025)

Las afirmaciones citadas, sin evidencia contundente, tratan de crear una imagen negativa de las ONG, que es un grupo diverso y, a diferencia de lo planteado por Muñante, está sujeto a múltiples controles por parte de APCI y otras agencias dentro de sus competencias. 

2.-La ley como instrumento de la rivalidad: los pilares de la modificatoria

El poder político de sectores del congreso que aprobaron la modificatoria se expresó en un texto que intensifica de manera desmesurada el control sobre las ONG y abre la posibilidad de maniatar a organizaciones de la sociedad civil hacían contrapeso a actores y actoras políticas. Una mirada panorámica del dictamen, nos permite observar que el texto sustitutorio aprobado tiene los siguientes pilares:

1. Todas las ONG que reciben cooperación internacional estarán bajo el control de APCI (artículo 3.3, artículo 21.a.1). Anteriormente, el control de APCI era solo para las organizaciones que se habían registrado en la APCI. El control se amplía a todas.
2. Ninguna ONG podrá ejecutar las acciones de sus proyectos, sin que APCI dé el visto bueno previo (artículo 4.u, artículo 21.b.2).
3. Aumentan los tipos sancionatorios y se endurecen las sanciones contra ONG (la máxima sanción aumentó de 50 a 500 unidades impositivas tributarias). Las actividades más perseguidas serán la supervisión electoral (artículo 21.c.4) y litigio contra el Estado (artículo 21.c.2). El artículo 21 “Determinación de las infracciones” fue el más modificado. Se crearon tres tipologías de infracciones: leves, graves y muy graves y se amplió largamente el listado de tipos sancionatorios. Además, se utilizan conceptos abiertos para definir faltas muy graves, como orden público, defensa nacional, orden interno (artículo 21.c.4).
4. Se invoca a que otras instituciones intensifiquen el control contra las ONG: Superintendencia nacional de administración tributaria (SUNAT), Unidad de inteligencia financiera (UIF), etc.

Además de los pilares, la modificatoria cambia el artículo sobre la composición del consejo directivo de APCI (artículo 6) y genera mayor publicidad para los registros de APCI, que contienen información sobre los proyectos de las ONG (artículo 4.m).

3.-Las inconstitucionalidades de la modificatoria: algunos argumentos para el debate

Por la extensión del formato de este artículo, me centraré en dos puntos para el debate constitucional. En primer lugar, la importancia de las ONG y la libertad de asociación. En segundo lugar, sobre la vulneración de derechos fundamentales procesales. Para un análisis más amplio sobre la constitucionalidad de la enmienda, sugiero revisar Ruiz Molleda (2025).

3.1.-La importancia de las ONG y la libertad de asociación

Por un lado, las ONG, especialmente las de derechos humanos, suelen ser importantes para el correcto funcionamiento de la democracia, puesto que históricamente han contribuido a investigar violaciones a los derechos humanos imputables al Estado y a que la opinión pública nacional e internacional está informada (Vivanco, 1994). El movimiento de derechos humanos en el Perú tiene una larga trayectoria de más de cuatro décadas vinculadas a la promoción de derechos y defensa de la democracia (Comisión de derechos humanos, 2009) y ha realizado acciones durante épocas difíciles de la historia reciente del Perú, como el conflicto armado interno y el autoritarismo fujimorista, la transición democrática y la justicia transicional. Con esa trayectoria, el movimiento de derechos humanos patrocina a organizaciones y personas en conflictos sociales, especialmente a aquellas que, acusadas injustamente, no cuentan con recursos para contratar abogados o abogadas privadas y cuyos casos pueden generar líneas jurisprudenciales que sirvan para encontrar justicia en otros casos similares. A pesar de su valioso aporte, las ONG de derechos humanos tienen problemas, pero eso no mella que sus contribuciones hayan sido relevantes para el país.

Por otro lado, las ONG son expresión del derecho a la libertad de asociación, establecido en el artículo 2.13 de la constitución. Este derecho es un derecho complejo, compuesto por el derecho de asociarse, derecho de no asociarse y la facultad de auto organización (STC 04241-2004-PA/TC, fj. 5). Bajo esos componentes, las personas tienen la libertad de pertenecer a asociaciones que desarrollen actividades para los fines propios de la persona jurídica, dotándose así mismas de la organización que consideren más conveniente. La modificatoria a la ley es una amenaza contra el ejercicio de la libertad de asociación, porque afecta irrazonablemente el funcionamiento de las ONG que reciben cooperación internacional, obligando a todas las ONG a someterse a los dictámenes de APCI, constriñéndolas a obtener una aprobación previa para sus actividades y generando riesgos mediante sanciones exorbitantes.

Uno de los conceptos claves para analizar la ley es el principio de razonabilidad y proporcionalidad. Si bien, en el artículo constitucional sobre libertad de asociación se señala que esta se ejercerá “con arreglo a ley”. La ley no puede plantear restricciones irrazonables al derecho a la libertad de asociación.

La falta de razonabilidad aparece, desde el inicio, con el que hemos llamado el pilar 1 de la modificatoria. Juan Carlos Ruiz nos recuerda que el Tribunal constitucional ya planteó que la obligatoriedad misma de inscribirse en APCI vulnera el derecho a la libertad de asociación (Ruiz Molleda, 2025). El tribunal señaló, en la sentencia de inconstitucionalidad contra una modificación anterior a la misma ley, que la inscripción genera beneficios patrimoniales a las ONG y que “no existe obligación alguna de inscribirse para aquellas entidades que han renunciado a los privilegios patrimoniales” (STC 0009-2007-AI y 00010-2007-AI, fj, 108). 

Otro pilar de la modificatoria es la autorización previa de APCI para que una ONG ejecuten acciones de un proyecto financiado por la cooperación internacional. Esto es también irrazonable. Si bien podríamos estar eventualmente ante un fin lícito, resulta ineficiente y por lo tanto excesivamente gravoso, que cada proyecto, plan u otro documento de cada una de las casi 2000 ONG deba ser aprobado previamente por APCI antes de su ejecución. La exigencia de una aprobación previa llevará a la inoperancia, puesto que APCI no tiene la capacidad de analizar cada proyecto en un tiempo razonable. Lo que significará que las ONG no puedan operar, mientras esperan la aprobación. Un argumento adicional, lo aporta Ruiz Molleda, al señalar que la aprobación previa vulneraría el derecho a asociarse, porque el artículo 2.13 de la constitución prohíbe expresamente la autorización previa. Esta prohibición no alcanza solo a la conformación de asociaciones, sino también al ejercicio de la labor que las ONG realizan (Ruiz Molleda, 2025). 

La razonabilidad tampoco se encuentra en el componente sancionador de la enmienda (pilar 3). El aumento de tipos sancionatorios y el agravamiento de las consecuencias jurídicas resulta arbitrario. La consecuencia más gravosa, la imposición de una multa de 500 UIT, significa en la práctica el cierre de una ONG. La mayoría de ONG en el Perú no logaría continuar operativa tras una multa de 500 UIT. Ni si quiera lo harían si se impusiese la multa de 50 UIT, que es el tope máximo que será reemplazado, cuando la autógrafa sea promulgada. El modelo sancionador apunta, en su versión más gravosa, a un cierre encubierto, lo cual está prohibido constitucionalmente, porque las asociaciones no se pueden cerrar por decisiones administrativas (artículo 2.13 de la constitución). El Tribunal constitucional, en un caso similar a este, ya se pronunció sobre la falta de razonabilidad de lo que era un cierre encubierto. La anterior norma que modificó la ley 27692, acogió que la consecuencia jurídica de una falta era retirar a la ONG de los registros de APCI. A criterio del tribunal “no resulta constitucionalmente válido que a través de una norma legal se habilite a que una resolución administrativa de la APCI tenga como consecuencia en la práctica la disolución de la persona jurídica” (STC 0009-2007-AI y 00010-2007-AI, fj, 116).

3.2.-La vulneración a derechos fundamentales procesales

En el Perú hay tres modos de que personas víctimas de vulneraciones de derechos fundamentales accedan a defensa legal. La primera es contratando un abogado u abogada. El mercado de servicios jurídicos es amplio, pero básicamente puede segmentarse en dos:

uno, minoritario, caracterizado por una mayor eficiencia y una clientela de alto poder adquisitivo; otro, mayoritario, en el que bajo diversas formas de actuación predominan la poca preocupación por el interés del cliente y el descuido de los casos, a veces ocasionado por el exceso de trabajo cobrado a precios modestos, que redundan en una baja calidad del servicio prestado (Pásara, 2005, pág. 26).

El grueso de las víctimas, salvo las que cuenten con poder adquisitivo, serán atendidas por el segundo segmento del mercado, que es mayoritario y se caracteriza por la baja calidad. La segunda manera de que una persona acceda a servicios legales es a través de abogados y abogadas de oficio. Aquellas personas que no cuentan con defensa privada en juicios penales serán defendidas gratuitamente por un equipo legal que depende del Ministerio de justicia y derechos humanos. Este servicio, salvo en Chile y Costa Rica, tiene sobrecarga y bajos niveles de oferta y de calidad (Pásara, 2014).

El tercer modo es a través de abogados y abogadas del movimiento de derechos humanos. Ellos y ellas prestan sus servicios de manera gratuita a las víctimas, para procurar justicia en casos que suelen ser emblemáticos de graves violaciones a derechos humanos. Por ejemplo, las ONG han patrocinado casos como el caso Fujimori, las Esterilizaciones forzadas de mujeres rurales durante el gobierno de Fujimori, el río Marañón como sujeto de derechos, la declaratoria de estado de cosas inconstitucionales en la educación rural de mujeres (caso Hermanas Cieza), etc. El trabajo de ONG en estos casos constituye uno de los aportes más valiosos que ellas han hecho. 

A desprecio de la segmentación del mercado y la calidad de la abogacía de oficio, la modificatoria aprobada por el congreso prohíbe que las ONG litiguen contra el Estado, eliminando la posibilidad de que víctimas sean patrocinadas por organizaciones no gubernamentales financiadas por la cooperación internacional. La transgresión de esta prohibición constituye falta grave. Estamos frente a una restricción irrazonable del derecho de acceso a la justicia, derecho de defensa y a la efectividad del proceso para víctimas de escasos recursos económicos.

4.-Conclusiones

La enmienda a la ley de APCI se presenta como una expresión del poder de sectores mayoritarios del congreso, que plasmaron en normas legales sus rivalidades con las ONG. Estamos ante un cambio normativo que aparentemente no tiene como trasfondo un interés sincero por la fiscalización y mejora del desempeño de ONG. La rivalidad expresada en la modificatoria normativa está más próxima al concepto de persecución que al de fiscalización. Esto es común en escenarios dictatoriales de derecha e izquierda a nivel global.

El resultado del análisis constitucional parece confirmar lo dicho en el párrafo anterior. La modificatoria restringe el aporte de las ONG al fortalecimiento de la democracia y vulnera el derecho a la libertad de asociación, mediante disposiciones que no superan el test de razonabilidad y proporcionalidad. Además, la norma vulnera derechos procesales de personas de escasos recursos, que han sido víctimas de violaciones a derechos humanos.

A pesar de expresar rivalidad y no pasar el tamiz constitucional, la sociedad peruana corre el riesgo de que la autógrafa se convierta en ley. Consecuentemente, bajo la premisa de movernos en un escenario democrático, el paso siguiente sería que el ejecutivo no promulgue la norma, ejerciendo la competencia de formular observaciones (artículo 108 de la constitución), envíe el texto al congreso, en donde tras un examen serio, se archive el proyecto. Sin embargo, para llegar a ese conclusión, debe verificarse primero la premisa: movernos en un escenario democrático.

(*) Sobre el autor: Ph.D., Instituto de Sociología, Universidad de Friburgo Máster en Estudios Latinoamericanos, Universidad Libre de Berlín.  Abogado, Pontificia Universidad Católica del Perú

Bibliografía: