«This is politics, not the law”. – Martha Wilson a Heather Dunbar, episodio 43 de House of Cards.
Durante esta semana los peruanos hemos sido espectadores de un show nefasto compuesto por dos escenas que tuvieron como protagonista al Congreso de la República: la negación del voto de confianza al Gabinete presidido por Fernando Zavala y la aprobación de la Ley de bancadas mixtas. Sin menospreciar la importancia del primer hecho, en el presente editorial haremos un análisis jurídico y político del segundo. En primer lugar, presentaremos y analizaremos los hechos directamente relacionados a la promulgación de la Ley de bancadas mixtas. Nos centraremos en la promulgación de la Ley antitransfuguismo y la STC N° 0006-2017-PI/TC. Posteriormente, examinaremos la Ley de bancadas mixtas. Después, presentaremos las razones que sustentan la necesidad de controlar el transfuguismo. Por último, realizaremos una breve reflexión en torno a la coyuntura desarrollada en el trabajo.
El 15 de octubre del año pasado, el Congreso de la República aprobó la Resolución Legislativa N° 007-2016-2017-CR (en adelante Ley antitransfugismo), que modificó los artículos 22, 37 y 76 del Reglamento del Congreso.
La modificación del inciso 2 del artículo 37 elimina la posibilidad de que dos o más agrupaciones representadas en el Congreso se junten para constituir un Grupo Parlamentario. Por otro lado, el inciso 4 del mismo artículo agrega que el reglamento interno de todo Grupo Parlamentario debe establecer las sanciones para sus miembros respetando el debido proceso, para que el congresista que considere haber sido sancionado de manera irregular pueda iniciar un procedimiento ante las instancias correspondientes y solo si dicha sanción es suspendida, revocada o anulada, dicho congresista podrá volver a su bancada o solicitar al Consejo Directivo su incorporación a un Grupo Parlamentario ya conformado, siempre que lo haya acordado con este último.
Asimismo, se agregó un quinto inciso, que prohibía a los congresistas la creación de un Grupo Parlamentario o la adhesión a uno existente cuando (i) se retiren, (ii) renuncien, (iii) sean separados o (iv) hayan sido expulsados del Grupo Parlamentario, partido político o alianza electoral por el que fueron elegidos. Sin embargo, existe una excepción: el caso de las alianzas electorales que hayan decidido disolverse conforme a la ley, en cuyo caso podrán conformar Grupo Parlamentario si cuentan con un número mínimo de seis congresistas. Así, se prohibió a los congresistas «trasladarse a otra «bancada»[1]» y «alterar la composición parlamentaria que se había definido con las elecciones al Congreso[2]» eliminando «un fenómeno común en el ejercicio de la política nacional que, por la experiencia del lustro anterior, una primera mayoría relativa en el Congreso puede pasar a convertirse en la segunda en tres años, como si se hubiesen producido elecciones a mitad de mandato parlamentario[3]«.
Por otro lado, la modificación del artículo 22 establece como requisito para postular a los cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de las Comisiones y para ser designado miembro de la Comisión Permanente o del Consejo Directivo ser miembro de un Grupo Parlamentario. Y la del artículo 76 añade como requisito especial un mínimo de 5 congresistas para que los nuevos grupos parlamentarios presenten proyectos de ley y den resoluciones legislativas. Entonces, podemos observar una restricción al ejercicio de los siguientes derechos parlamentarios: presentar proposiciones de ley, postular a los cargos de la Mesa Directiva y de las comisiones, y ser miembro de la Comisión Permanente[4].
Como respuesta, el 25 de abril, 41 congresistas, más del 25% del número legal, interpusieron una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 22.d, 37.2 y 37.5 del Reglamento del Congreso argumentando una contravención a los artículos 2.2 (derecho a la igualdad ante la ley), 2.3 (derecho a la libertad de conciencia), 2.13 (derecho a la asociación), 2.17 (derecho a la participación política), 2.24.d (principio de legalidad penal y de sanción administrativa), 93 (garantía de inviolabilidad de votos y opiniones) y 95 (irrenunciabilidad del mandato legislativo) de la Constitución.
El 28 de agosto el Tribunal Constitucional resolvió la demanda presentada por los congresistas, expidiendo la STC N° 0006-2017-PI, declarándola fundada en parte por cinco votos a favor y dos en contra. Así, proclamó la inconstitucionalidad del artículo 37.5 y, por conexidad, de los artículos 37.2 y 76.2.3 del Reglamento del Congreso. Sin embargo, declaró infundada la demanda contra los artículos 22.d y 37.4.
Resumimos los argumentos de las partes en el siguiente cuadro:
El Tribunal Constitucional diferenció dos clases de transfuguismo: el «legítimo» y el «ilegítimo». La justificación de la distinción es, según el TC, es la necesidad de «mantener el «equilibrio» entre el «mandato representativo» (respecto de los electores) y el «ideológico» (del partido al que pertenece el Congresista y por el cual fue electo) que el Parlamentario ostenta[5]«. El primero se refiere a los cambios fundamentados en cuatro razones legítimas: un cambio de orientación ideológica del partido, una mutación ideológica personal del parlamentario, la desaparición o crisis del partido y la existencia de serias discrepancias del parlamentario con la dirección del partido o grupo parlamentario. En concordancia, afirmó que el artículo 37.5 del Reglamento del Congreso «vulneraba los derechos a la libertad de conciencia, a la participación política y al principio de interdicción de mandato imperativo, ya que no se reconocía la posibilidad de que, por motivos legítimos, un congresista pudiera apartarse de su agrupación política». Asimismo, sostuvo que el transfuguismo legítimo puede ser objeto de medidas siempre y cuando no repercutan en las atribuciones del parlamento. Sin embargo, también advirtió que «mientras en el Congreso no se den las reformas necesarias para delimitar con claridad los supuestos de separación de la agrupación de algún congresista, resulta indispensable que, mientras no se aprueben las reformas respectivas, puedan participar a través de grupos parlamentarios».
Por otro lado, para el TC el transfuguismo ilegítimo debe ser sancionado. El fundamento más coherente de la sanción es la pertenencia del escaño al partido político y la traición a la voluntad de los electores, lo que configuraría una vulneración al principio de proporcionalidad representativa y a la voluntad popular, por ende, también al orden constitucional[6]. Sin embargo, esto fue ignorado por el máximo intérprete de la Constitución, al igual que las experiencias de Brasil y Colombia[7].
En el 2007, el Tribunal Superior Electoral (TSE) de Brasil, respondió la Consulta N° 1398 emitida por el Partido da Frente Liberal (PFL), y dijo que «los partidos políticos tienen derecho a mantener los escaños obtenidos por el sistema electoral proporcional en los supuestos de cancelación de la filiación partidaria o de transferencia para otro partido, en que incurriere el candidato que hubiere sido electo bajo su leyenda, siempre, vale aclarar, que no existiere razón legítima que justifique tal proceder[8]«. Esto significa que al ser titulares de los escaños, los partidos políticos podían exigir la vacancia de los tránsfugas.
En Colombia, la Ley 974 del 2005 regula la libertad de conciencia:
Artículo 2°. Actuación en Bancadas. Los miembros de cada bancada actuarán en grupo y coordinadamente y emplearán mecanismos democráticos para tomar sus decisiones al interior de las corporaciones públicas en todos los temas que los Estatutos del respectivo Partido o Movimiento Político no establezcan como de conciencia
Artículo 5°. Decisiones. Las bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada.
La bancada puede adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de Ley de bancadas en las corporaciones públicas 4/12 la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única.
Cuando exista empate entre sus miembros se entenderá que estos quedan en libertad de votar. (el subrayado es nuestro)
Nuestro Tribunal no pensó en una vía que permitiese reconocer a la vez la titularidad del escaño por parte del partido y la libertad de conciencia del parlamentario: la renuncia justificada al cargo de congresista, a través de la puesta en práctica de una interpretación del artículo 95° de la Constitución[9]. Mediante esta, se debe entender que el cargo es irrenunciable solo si la renuncia es no justificada. Si esta se sustenta en el ejercicio de un derecho fundamental, como el de libertad de conciencia, el cargo deviene en irrenunciable, resguardando así la titularidad[10].
Retornando al análisis de la sentencia, el Tribunal también declaró por conexidad la inconstitucionalidad de los artículos 37.2 y 76.2.3 del Reglamento del Congreso.
Sobre el primero, el TC sostuvo que limitaba «el derecho a la participación política de los congresistas, al impedir que los grupos parlamentarios especiales con menos de 4 congresistas pudieran fusionarse con otros».
Sobre el artículo 76.2.3, el órgano constitucional dijo que «limita el derecho a presentar proyectos de ley a los congresistas que se ven impedidos de conformar grupos parlamentarios o adherirse a grupos ya existentes» y que «la exigencia de una mayor cantidad de congresistas para su presentación vulneraba el derecho a la participación política».
En conclusión, para el TC «la participación política, en condiciones de igualdad de todos los congresistas, resultaba indispensable para una nueva deliberación respecto de una eventual reforma al Reglamento del Congreso para combatir el transfuguismo».
El fallo tiene como consecuencia que «se debe permitir la conformación de nuevos grupos parlamentarios, o adhesión a los ya existentes, a los congresistas que se aparten o hubiesen apartado de sus agrupaciones políticas. Ello con el propósito de ejercer en condiciones de igualdad sus funciones como congresistas».
Los magistrados José Luis Sardón y Ernesto Blume en sus votos dirimentes sostuvieron que la demanda debió ser declarada infundada en todos sus extremos. El primero fundamentó su voto en la inexistencia de diferencias entre el transfuguismo «legítimo» y el transfuguismo «ilegítimo»; el segundo, solicitó que se declare nulo todo lo actuado desde el ingreso del magistrado Augusto Ferrero Costa.
El 29 de agosto el congresista Gilbert Violeta de la agrupación política Peruanos por el Kambio filtró en Twitter la parte resolutiva de la STC N° 0006-2017-PI. El 12 de setiembre, los congresistas Daniel Salaverry Villa (Fuerza Popular), Rolando Reátegui Flores (Fuerza Popular), Javier Velásquez Quesquén (PAP), Karina Beteta Rubín (Fuerza Popular), Héctor Becerril Rodríguez (Fuerza Popular), María Rosa Bartra Barriga (Fuerza Popular), Edmundo Del Águila Herrera (Acción Popular) y Úrsula Letona Pereyra (Fuerza Popular) presentaron un proyecto de ley que propuso modificar los numerales 4 y 5 del artículo 37 del Reglamento del Congreso de la República y agregar al mismo un sexto numeral. Lo anterior fue sumamente sospechoso, ya que al siguiente día el Tribunal Constitucional publicó en su página oficial la STC N° 0006-2017-PI. Dos días después, el Congreso de la República aprobó el proyecto de ley, dando nacimiento a la «Ley de bancadas mixtas».
En las siguientes tablas presentamos las modificaciones del Reglamento del Congreso desde la Ley antitránsfuga hasta la Ley de bancadas mixtas:
Esta última modifica el artículo 37 del Reglamento del Congreso en sus incisos 4 y 5. Además, añade un sexto inciso. Podríamos decir, sin temor a ser avezados, que este cambio legislativo es una forma de «sacarle la vuelta a la ley», pues sospechosamente se modificó parte del artículo cuya demanda de inconstitucionalidad el TC declaró infundada.
La modificación del inciso 4 se da mediante la adición de dos requisitos para que el reglamento interno de cada Grupo Parlamentario sea vinculante: la aprobación por la mayoría del número legal de sus miembros y el ser presentado ante el Consejo Directivo. También, agrega que el Congresista que considere que ha sido expulsado de manera irregular puede accionar hasta llegar en segunda instancia parlamentaria ante el Consejo Directivo. Este tiene la potestad de decidir si su sanción es revocada o anulada. De ser así, el Congresista podrá no solo regresar a su Grupo Partidario, sino también adherirse a cualquier otro e integrar, sin solicitud al Consejo Directivo como estaba establecido antes de la modificación, el Grupo Parlamentario Mixto.
Por su parte, la modificación del inciso 5 permite que los Congresistas que renuncien del Grupo Parlamentario por el que fueron elegidos por vulneración a las garantías del debido procedimiento o a los derechos contenidos en el reglamento interno del Grupo Parlamentario puedan conformar un nuevo Grupo Parlamentario o adherirse a uno ya existente. Debido a la remisión al reglamento interno del Grupo Parlamentario para determinar si se inaplica o no la prohibición del transfuguismo, bastaría una simple modificación a dicho reglamento para «sacarle la vuelta a la ley». Para que un congresista ponga en marcha este artículo, la segunda instancia a la que puede recurrir es, al igual que en el caso de la consideración de expulsión irregular, el Consejo Directivo.
El Consejo Directivo es un órgano de conformación plural. Está integrado, según el artículo 130 del Reglamento del Congreso por los denominados directivos-portavoces de cada uno de los grupos parlamentarios en proporción a la presencia electoral que les corresponde en el Pleno. La membresía cuenta con integrantes de pleno derecho y los que elige cada grupo parlamentario. Los miembros de pleno derecho o miembros natos, son los congresistas que forman parte de la Mesa Directiva. Los grupos parlamentarios eligen a los voceros que los representan, los que pueden tener la condición de titulares o suplentes[11]. (el subrayado es nuestro)
Recordemos que actualmente de los 130 escaños del Congreso 71 le pertenecen a Fuerza Popular, el mismo partido cuyos congresistas encabezaron la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Antitransfuguismo y la propuesta de la Ley de bancadas mixtas. Entonces, el Consejo Directivo estará conformado en su mayoría por congresistas de Fuerza Popular: la existencia de un mecanismo de control mediante la revisión objetiva e imparcial de los casos de transfuguismo es prácticamente nula.
Por último, el añadido inciso 6 permite que los Congresistas que hubiesen renunciado de conformidad con el segundo párrafo del numeral 5 o aquellos cuya sanción de expulsión hubiese sido revocada o anulada de conformidad con lo previsto en el numeral 4, podrán adherirse a otro grupo parlamentario o integrar el Grupo Parlamentario Mixto, razón del nombre coloquial de la Ley.
Entonces, esta Ley crea dos cosas: (i) un procedimiento de doble instancia para los Congresistas separados o expulsados de un Grupo Parlamentario y (ii) un Grupo Mixto para los renunciantes o expulsados pero cuya sanción hubiere sido revocada en el procedimiento de revisión respectivo[12].
Debemos recordar que el TC ha incluido cuatro supuestos legítimos de separación voluntaria. Sin embargo, sorprende que la Ley de bancadas mixtas no los contemple ya que el máximo interprete de la Constitución ha sentenciado que dichos supuestos no pueden ser regulados en el reglamento interno de un Grupo Parlamentario[13]. Podemos concluir entonces que el objetivo de la Ley no es salvaguardar razonablemente los derechos fundamentales y parlamentarios de los congresistas sino amparar legalmente el transfuguismo.
Según Luciano López Flores, «el inciso 6° del artículo 37° incorporado hoy en el Proyecto 1874/2017-CR aprobado hoy por la mayoría fujimorista continúa siendo inconstitucional puesto que confronta lo señalado en la STC N° 0006-2017-PI/TC, específicamente el fundamento 200[14]«. Nosotros suscribimos esta posición.
Como indica su nombre, la ratio legis de la Ley Antitranfuguismo, ahora inexistente, era desincentivar la fragmentación de los grupos parlamentarios y promover su fortalecimiento. La ausencia de partidos políticos ha sido una denuncia constante de la academia después del Gobierno de Alberto Fujimori. Así, Klarén diría que durante dicho régimen se minaron las instituciones representativas de la sociedad y se erosionó la democracia[15].
Actualmente, «en la mayoría de regiones los políticos se han aliado de forma momentánea durante el período electoral sin invertir en la construcción de un aparato partidario, mientras que un grupo minoritario de nuevas agrupaciones a logrado cierto nivel de institucionalización[16]«, es decir, quienes participan en política son en su mayoría «coaliciones de independientes que se forman para enfrenar los periodos electorales y posteriormente se desintegran hasta nuevas elecciones, que alientan nuevas alianzas[17]«.
Los partidos políticos que resaltan por un mayor nivel de organización son Alianza Para el Progreso (APP), el Partido Aprista Peruano (PAP) y Fuerza Popular (FP). El primero, gracias al consorcio de universidades del que es dueño César Acuña, presidente de APP, «permite el funcionamiento de un sistema de clientelas y patronales que ofrecen incentivos para la afiliación al partido al tiempo que coloca a los candidatos en una posición de ventaja respecto a sus contenedores en la competencia electoral»[18]. Sin embargo, y a diferencia de los dos últimos partidos, su programa político e ideológico es mínimo[19].
La situación peruana es paradójica, ya que la existencia de partidos políticos independientes y competitivos es considerada como uno de los requisitos para la existencia de una democracia[20].
En el plano jurídico, son importes los aportes de Carlos Hakansson. Para el ex decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura, la falta de un sistema de partidos políticos se traduce en una falta de continuidad democrática que afecta la organización interna del Parlamento[21] y desfavorece la estabilidad política[22]. También, afirma que uno de los problemas más graves de nuestro Congreso es el transfuguismo[23]. Para Hakansson, la debilidad partidaria sumada a la disposición constitucional que establece que los parlamentarios no están sujetos a mandato imperativo impide que tanto los partidos políticos como el electorado influyan en las decisiones de los parlamentarios. De existir partidos sólidos, sus congresistas miembros estarían sujetos al mandato imperativo, aunque no formal, de la cúpula de su agrupación política[24].
Por su lado, León Vásquez identifica cuatro consecuencias negativas del transfuguismo: el falseamiento de la representación política, el debilitamiento del sistema de partidos, el daño a la gobernabilidad del sistema democrático, la facilitación de la corrupción y el deterioro de la política democrática[25].
Teniendo en cuenta lo anterior, es innegable que el transfuguismo -la causa- y la ausencia de partidos sólidos -la consecuencia- son algunos de los mayores problemas que enfrenta el sistema parlamentario peruano. Y considerando que el parlamento representa a la sociedad y busca su bienestar general mediante la discusión y la deliberación sobre la naturaleza de las cuestiones que se ponen en su conocimiento, se configura como un problema de la comunidad en general[26].
No cabe duda sobre la necesidad de implementar mecanismos legales para frenar el alto nivel de transfuguismo existente en nuestro país. Sin embargo, las mismas deben ser respetuosas tanto de lo derechos parlamentarios de los congresistas como de sus derechos fundamentales.
Consideramos reprochable el comportamiento de la bancada mayoritaria. Un Congreso responsable hubiera contribuido al debate sobre la mejor forma de implementar las limitaciones al abandono de una bancada por parte de los congresistas. Sin embargo, nuestros actuales parlamentarios, en perjuicio de sus funciones y de la sociedad a la que representan, han utilizado la Ley para frenar una reforma que es a todas luces urgente para la consolidación de nuestra democracia. Es por ello que Hakansson nos dice que el transfuguismo es «una falta de carácter ético, más acorde con la lealtad que debe guardarse hacia el partido político y su ideario[27]«.
Un brillante politólogo escribió que:
En su célebre definición, Burke dice así: “Partido es un cuerpo de personas unidas para promover, con su común compromiso, los intereses nacionales a partir de un específico principio sobre el que todos están de acuerdo”. De este modo, Burke distingue claramente el partido de la facción. Las facciones representan sólo «una lucha mezquina e interesada por la conquista de puestos y remuneraciones», mientras que los partidos son honorable connections, honorables conexiones «necesarias para el pleno cumplimiento de nuestro deber público» (1939, vol. I, pp. 425-426)[28].
Por la actuación de la mayoría parlamentaria no cabe duda alguna de la ubicación de Fuerza Popular en el segundo grupo. La Ley de bancadas mixtas es una ley mordaza.
Referencias:
[1] Hakansson, Carlos (2016). “Con menos bancadas mayor consenso parlamentario”. A propósito de la Resolución legislativa Nº 007-2016-2017-CR. En: https://ius360.com/publico/constitucional/con-menos-bancadas-mayor-consenso-parlamentario-proposito-de-la-resolucion-legislativa-007-2016-2017-cr/
[2] ídem.
[3] Ídem.
[4] Ídem.
[5] López Flores, Luciano (2017). Juego de tronos: ¿Qué se puede hacer contra la nueva regulación sobre transfuguismo ante el incumplimiento del mandato del TC?. En: http://legis.pe/transfuguismo-incumplimiento-mandato-tc/.
[6] Ídem.
[7] ídem.
[8] Huiza, Ronald & Vásquez, José (2015). El transfuguismo político: causas e implicaciones en el escenario legislativo El Salvador 2002-2012 (tesis de pregrado). Universidad de El Savador, San Salvador.
[9] López Flores, Luciano (2017). Juego de tronos: ¿Qué se puede hacer contra la nueva regulación sobre transfuguismo ante el incumplimiento del mandato del TC?. En: http://legis.pe/transfuguismo-incumplimiento-mandato-tc/.
[10] Ídem.
[11] Delgado-Guembes, César (2012). Manual del Parlamento. Lima: Congreso de la República, p. 111.
[12] López Flores, Luciano (2017). Juego de tronos: ¿Qué se puede hacer contra la nueva regulación sobre transfuguismo ante el incumplimiento del mandato del TC?. En: http://legis.pe/transfuguismo-incumplimiento-mandato-tc/.
[13] Dyer, Edward (2017). El transfuguismo de la discordia. La nueva batalla entre el Tribunal Constitucional y el Congreso. En: http://laley.pe/not/4205/el-transfuguismo-de-la-discordia.
[14] López Flores, Luciano (2017). Juego de tronos: ¿Qué se puede hacer contra la nueva regulación sobre transfuguismo ante el incumplimiento del mandato del TC?. En: http://legis.pe/transfuguismo-incumplimiento-mandato-tc/. El fundamento 200 de la STC N° 0006-2017-PI/TC establece que: «[E]n tanto no se adopten las reformas necesarias para delimitar, con claridad, los supuestos de separación de la agrupación política, se debe permitir la acción de grupos parlamentarios para los congresistas que se aparten o se hubieren apartado de sus respectivos grupos parlamentarios, alianzas electorales o partidos políticos, o la incorporación de dichos congresistas a grupos parlamentarios ya existentes. La posibilidad de permitir la participación de este grupo de representantes es aún más evidente si se advierte que, a la fecha, no se ha configurado un procedimiento al interior del Congreso con el propósito de que el congresista pueda exponer o argüir las razones de su separación. Por ello, resulta indispensable que, mientras no se aprueben las reformas respectivas, pueda participar a través de grupos parlamentarios”.
[15] Klarén, Peter (2014). Nación y sociedad en la historia del Perú. Sexta reimpresión. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, p. 510.
[16] Zavaleta, Mauricio (2014). Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política electoral. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, p. 27.
[17] Ibídem, p. 30.
[18] Barrenechea, Rodrigo (2014). Becas, bases y votos. Alianza para el progreso y la política subnacional en el Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, p. 43.
[19] Zavaleta, Mauricio (2014). Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política electoral. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, p. 49.
[20] Dahl, Robert (2004). La democracia. En: POSTData: Revista de Reflexión y Análisis Político. Buenos Aires, número 10, p. 29.
[21] Hakansson, Carlos (2012). Curso de Derecho Constitucional. Segunda edición. Lima: Plaestra Editores, p. 288.
[22] Ídem.
[23] Ibídem, p. 291.
[24] Ibídem, p. 292.
[25] León Vásquez, Jorge (2008). Transfuguismo y mandato parlamentario. En: Derecho & Sociedad. Lima, número 31, p. 114.
[26] Delgado-Guembes, César (2012). Manual del Parlamento. Lima: Congreso de la República, p. 34.
[27] Hakansson, Carlos (2012). Curso de Derecho Constitucional. Segunda edición. Lima: Plaestra Editores, p. 292.
[28] Sartori, Giovanni (2001). La sociedad multiétnica. Pluralismo, multiculturalismo y extranjeros. Madrid: Taurus, p. 24.
