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¿Cuán exigente debe llegar a ser la regulación ambiental? A propósito de la vigencia de nuevos estándares de calidad ambiental para aire a partir del año 2014

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La entrada en vigencia de nuevos valores de Estándares de Calidad Ambiental para parámetros como el Dióxido de Azufre, Benceno y Material Particulado menor a 2.5 micras harían peligrar la continuidad de operaciones en marcha, principalmente refinerías de concentrados de minerales y de hidrocarburos, tomando en consideración que por ser los más exigentes en el mundo requieren de inversiones de gran magnitud; siendo la adecuación a los mismos inviable para el próximo año.

Uno de los principios en los que se basa la regulación ambiental es el de prevención, según el cual sus objetivos prioritarios son vigilar y evitar la degradación del ambiente. Para ello, se han previsto diversos instrumentos de gestión ambiental, algún de los cuales actúan como estándares de control para armonizar el desarrollo de actividades económicas con la salud de la población y la conservación del ambiente.

ESTÁNDARES DE CALIDAD AMBIENTAL Y LÍMITES MÁXIMOS PERMISIBLES

Entre dichos instrumentos de gestión se encuentran los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y los Límites Máximos Permisibles (LMP). El primero de ellos establece el nivel de calidad adecuado que debe tener un determinado cuerpo receptor (aire, agua, suelo), a fin de que no represente un riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente; por lo cual en principio no resultan exigibles a los titulares de actividad, a menos que se demuestre que existe causalidad entre la actividad y la trasgresión de dichos estándares.

Por otro lado, los LMP miden el nivel de concentración  o grado de elementos, sustancias o parámetros que caracterizan a un efluente o una emisión, que al ser excedida causa o puede causar daños a la salud, al bienestar humano y al ambiente. En consecuencia, son exigibles a los titulares de actividad pues guardan relación con los efectos que una actividad humana puede tener sobre el ambiente, sustentándose en normas constitucionales que disponen que el ejercicio del derecho a la libertad de empresa no debe ser lesivo a la salud ni a un ambiente equilibrado.

Sin embargo, la regulación en los últimos años ha ido por el camino de tratar de hacer exigible a los titulares de actividades el cumplimiento de los ECA, como en el caso de los ECA para Agua en el que se previeron plazos de adecuación a los mismos. Sin embargo, ello supondría una desnaturalización de dicho estándar, en la medida que un titular de actividad no necesariamente se encuentra en la capacidad de controlarlo cuando existan actividades concurrentes –con impactos acumulativos– que incidan sobre un mismo cuerpo receptor.

¿CUÁNDO CONTAMINO?

Lo anterior conlleva a que nos hagamos la pregunta referida a cuándo estamos frente a una actividad contaminante.

Sobre el particular, es preciso mencionar que la regulación ambiental ha pasado de un diseño en el cual se pretendía actividades con “impacto cero” a uno en el cual se busca la gestión de los riesgos que son inherentes a toda actividad humana. Es así que se habla de tolerancia frente a “impactos permitidos o controlados”, partiendo la premisa de que es imposible desarrollar actividades exentas de todo riesgo, por lo cual, en aras de intereses colectivos y del bienestar general, es preferible permitirla antes que prohibirla; claro está, dentro de determinados límites.

En ese sentido, partiendo de estándares mínimos, cada sociedad tiene plena libertad para determinar dónde “poner la valla” respecto a los impactos que considera tolerables; de ahí que las regulaciones ambientales tengan diversos niveles de exigencia dependiendo la jurisdicción y que una actividad sea considerada contaminante cuando genere impactos no tolerables en una realidad en particular. Ello, traído a nuestra legislación, correspondería a un incumplimiento de los LMP, en tanto estándar exigible a una actividad concreta.

Ahora bien, excepcionalmente, existen casos en que los ECA para Aire han sido considerados como un compromiso de cumplimiento, debido a particularidades propias de la actividad productiva que determinan que su desarrollo incida directamente en la calidad del cuerpo receptor en una determinada área (macroemisores).

AGENDA PENDIENTE

Inversiones en tecnología idónea para la reducción y control de emisiones resultarán necesarias para alcanzar las metas previstas para el año 2014 en cuanto a los ECA para aire contemplados en el Decreto Supremo No. 003-2008-MINAM (Dióxido de Azufre – 20ug/m3, Benceno – 2ug/m3 y Material Particulado menor a 2.5 micras – 25ug/m3).

Sin embargo, se advierte que dichas metas no podrían ser alcanzadas debido a la poca razonabilidad en la determinación del valor, así como del plazo para su implementación. Al respecto, es de recalcar que la determinación de nuevas exigencias ambientales debe responder al principio de gradualidad, previendo ajustes progresivos así como una evaluación de la razonabilidad de los plazos, el equilibrio de medios-fines y la viabilidad económica de su cumplimiento.

Se debe tener en consideración además que, a la fecha, no se ha aprobado norma alguna que establezca criterios para la implementación de los ECA para Aire y poder alcanzar las metas propuestas, tarea pendiente que recae en el Ministerio del Ambiente.

En este contexto, resulta determinante que, como respuesta nuestra pregunta inicial, se evalúe la viabilidad de la implementación de los valores de ECA para Aire propuestos, a efectos de poder determinar cuán exigente debiera llegar a ser la regulación ambiental a la luz de las tres variables del desarrollo sostenible: economía, ambiente y sociedad.


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