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Crónica de una demanda anunciada ¿Indecopi se encuentra legitimado para demandar a Repsol?| Jesús Hernández Peña

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Escrito por Jesús Hernández Peña(*) 

I. Indecopi y su demanda contra Repsol

El 15 y 26 de enero del presente año ocurrieron dos eventos lamentables que afectaron nuestro ecosistema marino y biodiversidad. Nos referimos a los dos derrames de más de 10,396 barriles de crudo de petróleo de la empresa Repsol en el mar peruano, lo que ocasionó el vertimiento de un aproximado de 600 toneladas métricas de crudo y más de 40,000 toneladas métricas de residuos contaminados en la costa peruana (El País, 2022). Si bien la empresa se comprometió a reparar el daño ocasionado al medio ambiente y realizó las gestiones necesarias para ello, lo cierto es que las poblaciones aledañas, pescadores y comerciantes sufrieron graves perjuicios económicos de difícil resarcimiento.

Este desastre ambiental fue motivo de diversos pronunciamientos públicos que condenaron lo ocurrido y le exigieron a Repsol asumir su responsabilidad frente a los daños causados. Una de esas voces fue el Presidente del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual – INDECOPI-, Julián Palacín Gutiérrez, quien exclamó que Repsol debía activar sus pólizas de seguro de responsabilidad civil extracontractual a fin de resarcir a todos los consumidores afectados y al Estado peruano (El País, 2022). Cabe resaltar que Palacín también manifestó que, de ser posible, era necesario realizar un peritaje de los daños causados a fin de reclamarlos judicialmente ante Repsol y sus compañías de seguros y reaseguros conforme el art. 1987° del Código Civil (El Peruano, 2022), adelantando quizás lo que ocurriría más adelante.

Es así que, el 13 de mayo del 2022, Palacín anunció que INDECOPI había presentado una demanda de responsabilidad civil por los daños ocasionados a los intereses difusos de los consumidores por el derrame de petróleo anteriormente reseñado, cumpliendo la advertencia realizada tres meses atrás. Según lo manifestado por el Presidente de INDECOPI, la demanda busca que Repsol y sus compañías de seguros paguen una indemnización de US $4,500 millones por los daños causados y US $1,500 millones por el daño moral causado a los consumidores, usuarios y terceros. Frente a este anuncio, Repsol calificó a la demanda de infundada, improcedente e incongruente ya que, a su criterio, había realizado todos los actos necesarios para remediar el daño ocasionado al medio ambiente y a las personas directamente afectadas, sin perjuicio que el derrame fuese causado por un desplazamiento incontrolado del buque Mare Doricum y no por causas imputables a la empresa (El País, 2022).

Si bien consideramos importante que se determine a los responsables de los daños ocasionados y estos indemnicen a los afectados, nos cuestionamos respecto a si INDECOPI, en el presente caso, se encuentra legitimado para presentar la demanda de daños y perjuicios reseñada anteriormente. Por ello, analizaremos los alcances del art. 130° del Código de Protección y Defensa del Consumidor (CPDC) a fin de determinar si INDECOPI está legalmente facultado a interponer una demanda de daños y perjuicios contra Repsol y sus empresas de seguros y reaseguros.

II. Indecopi y su competencia para iniciar acciones judiciales en materia de consumidor
II.1. Cuestión previa

Antes que nada, debemos tener en cuenta que INDECOPI es una entidad administrativa y, como tal, sus actuaciones deben respetar el principio de legalidad regulado en el art. IV del Título Preliminar del TUO de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG). En efecto, el principio de legalidad nos indica que la administración pública sólo puede realizar aquellos actos que estén permitidos por la Constitución y la Ley. A diferencia de los administrados, la libertad de acción no es propia de la administración pública, ya que aquella le debe sus facultades al ordenamiento jurídico, por lo que cualquier actuación fuera de ella está viciada y atenta contra los derechos de los administrados. Con esto, no estamos diciendo que la administración pública no pueda iniciar procedimientos de oficio ni actuar al amparo del interés público. Lo único que estamos diciendo es que la administración pública no puede actuar sin que, previamente, la Constitución o la Ley le haya conferido la facultad de hacerlo.

Lo anterior es compartido por Juan Carlos Morón, quien nos dice lo siguiente:

“El principio de sujeción de la Administración a la legislación, denominado modernamente como “vinculación positiva de la Administración a la Ley”, exige que la certeza de validez de toda acción administrativa dependa de la medida en que pueda referirse a un precepto jurídico o que, partiendo desde este, pueda derivársele como su cobertura o desarrollo necesario. El marco jurídico para la administración es un valor indisponible motu proprio, irrenunciable ni transigible.” (2017, p.73) 

De esta manera, INDECOPI sólo podrá actuar en una determinada forma si es que así lo autoriza una norma del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer más ni menos que ello. 

II.2. ¿En qué casos Indecopi puede accionar civilmente según el Código de Protección al Consumidor?

Estando claros en lo anterior, corresponde revisar en qué casos INDECOPI puede accionar civilmente en defensa de los intereses difusos de los consumidores. Para ello, tenemos que el art. 130° del CPDC dispone que INDECOPI está legitimado para promover de oficio procesos judiciales relacionados a los temas de su competencia en defensa de los intereses difusos de los consumidores. Dicho esto, consideramos que esta facultad no puede ser ejercitada en forma irrestricta, sino que la misma debe de conversar con la finalidad misma del CPDC y los bienes jurídicos protegidos por aquel.

Para entender lo anterior, debemos partir de la base que el régimen económico de nuestro país se basa en la economía social de mercado, modelo que se sustenta en la libre iniciativa privada y el libre intercambio de bienes y servicios. Al respecto, Alberto Cairampoma ha señalado lo siguiente:

“De todo lo señalado en los puntos anteriores tenemos que en el caso de nuestro país, el Estado ha optado por un modelo de económico social de mercado, el cual instaura como regla general para el funcionamiento del mercado la libre competencia y el reconocimiento de la libre iniciativa y la libertad de empresa. En este sentido, son los particulares los que      se encargan de actuar en el mercado a fin de satisfacer la demanda de los distintos bienes y servicios que se pueden dar.” (2012, p. 323)

De esta manera, en la medida de que nuestro régimen económico se fundamenta en el libre intercambio, se hace razonable que el Estado deba garantizar que los agentes económicos tengan la libertad de producir sus bienes y servicios, y que los consumidores adquieran estos en forma libre e informada. A fin de cuentas, la oferta de bienes y servicios es determinada por las preferencias y necesidades de los consumidores. 

La protección de los derechos de los consumidores es de tal importancia para el adecuado funcionamiento del mercado que la misma se erige, en el art. 65° de la Constitución Política del Perú, como uno de los bienes jurídicos fundamentales de nuestro régimen económico. Al respecto, Jaime Thorne León nos dice lo siguiente:

“El aseguramiento de información (correcta y suficiente) e idoneidad      (según lo ofrecido y acordado) permite que el consumidor logre la satisfacción esperada de sus necesidades a través de las transacciones que decide realizar. Incluso permite proteger su salud y sus intereses económicos en las relaciones de consumo cuando este aseguramiento se exige, por ejemplo, en la adquisición de productos para consumo humano, servicios médicos, servicios educativos y servicios financieros, entre otros.” (2010, p. 62-63)    

En ese sentido, los consumidores ven protegidos sus derechos en la medida que ello forma parte del núcleo de nuestro mercado y régimen económico. Y es que el éxito de esto último sólo será posible si es que los consumidores son libres de elegir y los productos y servicios intercambiados son idóneos. 

El CPDC, en consecuencia, es la herramienta legislativa por medio de la cual el Estado protege los derechos de los consumidores en el mercado y tutela que los proveedores de bienes y/o servicios no se aprovechen de la relación asimétrica que tienen con estos últimos a fin de obtener ganancias indebidas. De allí que dicho cuerpo normativo haya “(…) articulado una serie de disposiciones destinadas a tutelar de modo específico y con soluciones prácticas y efectivas a los consumidores y usuarios que considera dignos de protección (…)” (Durand, 2016, p. 96).

Es claro, entonces, que uno de los principios que rigen nuestro régimen económico es la protección de los derechos de los consumidores en el mercado, ya que sólo así se preserva la correcta distribución de recursos. De este modo, y en la medida que esta tutela es especializada, aquella únicamente podrá estar disponible para aquellos que sean considerados “consumidores”, por lo que es necesario definir tal concepto.

Según el art. IV inc. 1.1 del CPDC, los “consumidores” son todas aquellas personas naturales o jurídicas que adquieren, utilizan o disfrutan como destinatarios finales productos o servicios materiales e inmateriales, en beneficio propio o de su grupo familiar o social, actuando así en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional. Comentando esta definición, y a partir de un análisis histórico de los conceptos brindados al respecto y el art. III del CPDC, Enrique Cavero (2016, p. 47) señala que un consumidor puede ser aquél que se encuentra inmerso en una relación de consumo a fin de adquirir y/o disfrutar un bien y/o servicio, pero también puede ser aquél adquirente en potencia que se vea afectado por la oferta o la información provista por un proveedor. De este modo, la protección dispuesta por nuestra carta magna y el CPDC únicamente estará a disposición de aquellos que calcen dentro de la definición anteriormente reseñada, mientras que aquellos que no, tienen disponible las demás vías de tutela que les brinda el ordenamiento jurídico, como la contractual, resarcitoria, entre otras.

Cabe resaltar que, dentro del concepto legal de consumidor (art. IV inc. 1.2 del CPDC), también están incluidos los microempresarios – personas naturales y/o jurídicas con ventas anuales de hasta 150 UIT conforme la Ley N° 28015-  que evidencien una situación de asimetría informativa con el proveedor respecto de aquellos productos o servicios que no formen parte del giro propio del negocio. Así pues, tenemos que los microempresarios únicamente serán consumidores en aquellas transacciones que no son parte de su giro de negocio, ya que se encuentran fuera del ámbito de su actuación especializada y es presumible que, en dichas operaciones, dichas personas estén en una situación de información asimétrica como cualquier otra persona natural. Quizás es por ello que, pese a que el CPDC haga referencia a que los microempresarios deban acreditar su situación de asimetría informativa en los procedimientos que inicien, esta condición sea casi presumible en la práctica (Cavero, 2016, p. 44).

Por lo tanto, cuando el art. 130° del CPDC dispone que INDECOPI puede iniciar acciones judiciales relacionados con las materias de su competencia, se refiere a que dicha autoridad administrativa únicamente podrá iniciar acciones judiciales vinculadas a proteger los derechos de los consumidores, entendidos estos como aquellas personas naturales o microempresarios que son adquirientes y/o beneficiarios reales y potenciales de bienes y servicios en el mercado. Cualquier interpretación y/o actuación distinta por parte de INDECOPI excedería lo dispuesto en la legislación aplicable, configurándose así un acto contrario al principio de legalidad regulado en el art. IV de la LPAG.

III. ¿La demanda de Indecopi está debidamente interpuesta?

Teniendo claro lo anterior, somos de la opinión que INDECOPI no tiene legitimidad para interponer la demanda de daños y perjuicios contra Repsol debido a que no se advierte en qué forma los derrames de petróleo afectaron los derechos de los consumidores. En todo caso, tampoco se ha identificado plenamente quiénes serían esos consumidores cuyos intereses afectados deben ser tutelados.

En efecto, si partimos de la premisa que las normas de protección al consumidor velan porque este tenga información oportuna y transparente para adquirir productos y servicios en el mercado, así como busca garantizar la idoneidad de estos últimos para satisfacer los intereses de los consumidores que los adquieren, no entendemos en qué forma un desastre ambiental podría afectar esos derechos. Es más, no identificamos cuál es la relación de consumo respecto de la cual se estaría presentando la demanda de responsabilidad civil. ¿Acaso el derrame tuvo incidencia en la relación de consumo de los pescadores y pobladores con Repsol? ¿El desastre ecológico afectó los derechos de los consumidores en general en su relación de consumo con los pescadores, comerciantes de las playas de Ventanilla o Repsol? ¿Quiénes serían los consumidores afectados?

Lo cierto es que, de las declaraciones realizadas por Palacín, se desprende que la demanda busca obtener una indemnización en favor de los pobladores, pescadores y, en general, aquellos afectados en su actividad económica, siendo que dicha finalidad, por más loable que sea, no tendría relación con la protección de los derechos de los consumidores, o al menos no se ha demostrado su vinculación. 

En todo caso, si INDECOPI desea obtener un resarcimiento por el eventual daño económico generado al mercado – reducción de oferta de servicios y productos-, estaríamos hablando de un daño al derecho de los proveedores de ofrecer sus productos y/o servicios en el mercado. Afectación que no es tutelable por el CPDC ni el art. 65° de la Constitución en la medida que el daño ocasionado no fue realizado durante una relación de consumo, existente o probable, entre la víctima – consumidores (personas naturales y microempresas)- y el victimario- aparentemente Repsol-.

Esto último nos abre una nueva interrogante: ¿INDECOPI podría solicitar una indemnización por el supuesto daño económico generado al mercado bajo el D.L. N° 1034 – Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas (LRCA)? Sin ánimo de desarrollarlo a fondo, basta decir que el art. 52° de la LRCA dispone que INDECOPI sólo podrá interponer una acción judicial de responsabilidad civil si existe, previamente, una resolución administrativa firme que declare la existencia de una conducta anticompetitiva contraria a la LRCA; resolución que, a la fecha, no sabemos que exista.

Con todo, advertimos que INDECOPI no tendría legitimidad para obrar activa en su demanda de responsabilidad civil contra Repsol, por lo que el 27° Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima debería declararla improcedente. Esto no significa que la demanda no tenga fundamentos de fondo ni sea legítimo que el causante de los daños a los comerciantes, pescadores y pobladores afectados, los resarza. Lo único que estamos diciendo es que INDECOPI no es la entidad legitimada para iniciar el proceso judicial en cuestión, por lo que la batuta puede ser tomada por las asociaciones de pescadores que representan a los afectados, los gobiernos regionales y las demás autoridades autorizadas por el art. 82° del Código Procesal Civil [1] y la normativa aplicable.

IV. Conclusión

Tal y como lo hemos reseñado, INDECOPI sólo puede iniciar acciones judiciales vinculadas a la protección de los derechos de los consumidores, estando prohibida cualquier acción judicial que no cumpla con esta finalidad, limitación que no sólo se desprende del CPDC, sino también de la LPAG (principio de legalidad).

De este modo, en la medida que la finalidad de la demanda contra Repsol es indemnizar a los pobladores, comerciantes y pescadores afectados por los derrames de petróleo a inicios de año, no advertimos que esta acción judicial persiga la tutela de los derechos de los consumidores, sino a individuos y agentes económicos en general. Tal objetivo está fuera de los límites determinados en el CPDC, LPAG e, inclusive, la LRCA.

De allí que, sin perjuicio que los argumentos de fondo estén correctos o no, el 27° Juzgado Civil deba declarar la improcedencia de la demanda, ya que INDECOPI no tiene legitimidad para obrar activa en este caso. 


(*) Sobre el autor: El autor es abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y cuenta con una especialización en Responsabilidad Civil por la Universidad de Castilla-La Mancha, España. Asimismo, tiene un Diplomado en Arbitraje por la Universidad Austral de Buenos Aires y, actualmente, está cursando la Maestría en Derecho de la Empresa de la Escuela de Posgrado de la PUCP. Es abogado asociado del área de competencia y arbitraje de BuenoLercari Consultores, miembro de Arbitraje Alumni y adjunto de docencia en la PUCP. Ha sido autor de publicaciones relacionadas a temas contractuales y arbitraje.


Referencias

[1] Artículo 82.- Patrocinio de intereses difusos

Interés difuso es aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de personas, respecto de bienes de inestimable valor patrimonial, tales como el medio ambiente o el patrimonio cultural o histórico o del consumidor.

Pueden promover o intervenir en este proceso, el Ministerio Público, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, las Comunidades Campesinas y/o las Comunidades Nativas en cuya jurisdicción se produjo el daño ambiental o al patrimonio cultural y las asociaciones o instituciones sin fines de lucro que según la Ley y criterio del Juez, este último por resolución debidamente motivada, estén legitimadas para ello. (…)


Bibliografía

Cairampoma, A. (2012). (Re) interpretación del Principio de Subsidiariedad en el Ordenamiento Jurídico Peruano. Aportes para un Estado Eficiente. Ponencias del V Congreso Nacional de Derecho Administrativo, Lima: Palestra Editores.

Cavero, E. (2016). ¿Efecto dominó o efecto mariposa? El (distorsionado) concepto de consumidor protegido en el derecho peruano. Revista IUS ET VERITAS, 53, 34-47.

Durand, J. (2016). El código de protección y defensa del consumidor, retos y desafíos para la promoción de una cultura de consumo responsable en el Perú, Revista de Actualidad Mercantil, 4, p. 94-135.

El País (2022). La ONU estima que los daños por el derrame de crudo afectarán al menos seis años a la costa de Perú. Fecha de consulta: 20 de mayo del 2022. Recuperado de elpais.com/internacional/2022-02-14/la-onu-estima-que-los-danos-por-el-derrame-de-crudo-afectaran-al-menos-seis-anos-a-la-costa-de-peru.html

El País (2022). Repsol califica de “infundada” la demanda del regulador peruano que le pide 4.500 millones de dólares por el derrame de enero. Fecha de consulta: 20 de mayo del 2022. Recuperado de elpais.com/economia/2022-05-15/repsol-califica-de-infundada-la-demanda-del-regulador-peruano-que-le-pide-4500-millones-de-dolares-por-el-derrame-de-enero.html  

El Peruano (2022). Presidente del Indecopi considera que Repsol debe indemnizar al Estado peruano. Fecha de consulta: 20 de mayo del 2022. Recuperado de https://elperuano.pe/noticia/137708-presidente-del-indecopi-considera-que-repsol-debe-indemnizar-al-estado-peruano

Morón, J. (2017). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. Lima: Gaceta Jurídica.

Thorne León, J. (2010). Las relaciones de consumo y los principios esenciales en protección y defensa del consumidor. Reflexiones en torno al Proyecto de Código de Consumo. Revista de Derecho & Sociedad, 34, 61-68.

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