COVID-19: La educación a distancia, el impacto sobre las pensiones educativas y mecanismos de protección para los usuarios | Alexandra Ravello Coronado

El Sector Educación no ha sido ajeno al impacto por el brote del Covid-19 en el Perú. Con ello, no solo se ha visto modificada la modalidad de educación; sino el deber de adaptación por parte de las Instituciones Educativas de acuerdo a las nuevas exigencias prácticas y normativas. Alexandra Ravello Coronado, Asociada Senior de Viera Abogados, especialista en solución de controversias y litigios, y abogada por la Universidad de Lima, analiza la situación de las pensiones educativas y los mecanismos para defender y reclamar los derechos de los usuarios de los servicios educativos.

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Elaborado por Alexandra Ravello Coronado (*)

El Sector Educación no ha sido ajeno al impacto por el brote del Covid-19 en el Perú. Con ello, no solo se ha visto modificada la modalidad de educación (que ha pasado de educación presencial a educación a distancia); sino el deber de adaptación por parte de las Instituciones Educativas de acuerdo a las nuevas exigencias prácticas y normativas; así como el deber de comunicar a los usuarios de la cabalidad de los cambios e implementación.

Muchos padres de familia con hijos en Instituciones Educativas Privadas (“IEP”) se han visto envueltos en las siguientes interrogantes: ¿el pago mensual es acorde al servicio educativo brindado? ¿Se deben reducir las pensiones en atención a la nueva modalidad a distancia? ¿Qué puedo hacer como usuario del servicio educativo?

LA EDUCACIÓN COMO DERECHO FUNDAMENTAL Y SERVICIO:

La Educación está protegido en 4 planos: a) constitucional, b) civil, c) de protección al consumidor; d) administrativo (normativa del sector de educación).

  • En el plano constitucional: al ser reconocido como un derecho fundamental para el desarrollo integral de la persona por la Constitución Política de Perú y Ley General de Educación.
  • En el plano civil: Constituye un contrato de locación de servicios entre las IEP y los padres de familia en representación propia y de sus hijos. Ámbito sujeto a las disposiciones del Código Civil.
  • En el plano de protección al consumidor: el servicio educativo se da como consecuencia de una relación de consumo y, como tal, debe ser un servicio idóneo y de calidad. Ámbito sujeto a las disposiciones del Código de Protección y Defensa del Consumidor – Ley No. 29571 (“Código del Consumidor”) que establece los derechos de los consumidores y las sanciones administrativas pasibles de ser impuestas por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de Propiedad Intelectual (INDECOPI).
  • En el plano administrativo: las IEP deben cumplir la normativa del Ministerio de Educación y están sujetas a fiscalización por las autoridades educativas (Dirección Regional de Educación y Unidad de Gestión Local). En ese sentido, son pasibles de sanciones administrativas en caso de incumplimiento de sus obligaciones.

EL IMPACTO DEL COVID-19 EN LA NORMATIVA EDUCATIVA:

La declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud realizada a través del Decreto Supremo No. 008-2020-SA (publicado el 11 de marzo de 2020) generó una activación de parte de las autoridades para implementar las medidas de prevención y control necesarias para evitar la propagación del Covid-19.

Al día siguiente, el 12 de marzo del presente año, mediante la Resolución Viceministerial No. 079-2020-MINEDU, el Ministerio de Educación aprobó la actualización de la Norma Técnica denominada “Orientaciones para el desarrollo del Año Escolar 2020 en las Instituciones Educativas y Programas Educativos de la Educación Básica” (aplicable para las instituciones educativas públicas y privadas) y dispuso lo siguiente:

  • En caso se haya iniciado con anterioridad los servicios educativos: Suspenderlos hasta el 29 de marzo de 2020 y reprogramar las horas lectivas de dicho servicio. Elaborar un plan de recuperación según la Norma Técnica e informar la reprogramación a los usuarios dentro del plazo de 7 días hábiles (plazo que venció el 23 de marzo).
  • En caso no se hubiese iniciado el servicio: Reprogramar las horas lectivas de acuerdo a las características y necesidades de aprendizaje de los y las estudiantes y, cumpliendo las horas lectivas mínimas[1] contempladas en las normas técnicas correspondientes.

En abril salió una nueva normativa que dispuso, entre otros, lo siguiente:

  • Resolución Ministerial 160-2020-MINEDU (publicada el 1 de abril de 2020): Facultar la prestación presencial del servicio educativo a nivel nacional a uno a distancia hasta antes del 4 de mayo[2] (fecha en la que se iniciaría o retomaría de manera gradual la prestación presencia del servicio educativo), siempre y cuando las instituciones dispongan de las metodologías y herramientas apropiadas. En dicho caso, las IEP debían adaptar el plan de recuperación aprobado en cumplimiento de la Resolución Viceministerial 079-2020-MINEDU y presentarlas en un plazo de 7 días calendarios[3] a los usuarios del servicio educativo y a la Unidad de Gestión Educativa Local (“UGEL”) a través de los medios que se encuentren disponibles.
  • Resolución Viceministerial No. 090-2020-MINEDU (publicada el 3 de abril de 2020): Aprobar la Norma Técnica denominada “Disposiciones para la prestación del servicio de educación básica a cargo de instituciones educativas de gestión privada, en el marco de la emergencia sanitaria para la prevención y control del COVID-19” (“Norma Técnica”) y ordenar a las Direcciones Regionales de Educación y las UGEL realizar las acciones respectivas a fin de supervisar el cumplimiento de la Norma Técnica.

Como usuario del servicio educativo, lo más resaltante de esta Norma Técnica es que:

  • Reconoce a la educación a distancia como “una modalidad EXCEPCIONAL en el marco de la emergencia sanitaria para lograr las competencias de acuerdo a la planificación curricular anual (artículo 4.1.).
  • Describe el contenido del Plan de Recuperación (que no se limita a un simple cronograma de reprogramación de clases) y regula las consideraciones que debe tener la IEP para la elaboración del plan y su adaptación (artículos 5.1.2 y 5.1.3).
  • Reitera el deber de comunicación a los usuarios del servicio educativo en el plazo de 7 días calendarios[4] de la adaptación del Plan de Recuperación y el deber de reportar a la UGEL dicha comunicación, adjuntando el medio probatorio correspondiente (artículo 5.1.5).
  • Reitera el deber de supervisión por parte de las UGEL y la evaluación del inicio del procedimiento sancionador (ante el incumplimiento de la presentación del Plan) conforme al Reglamento de Infracciones y Sanciones para Instituciones Educativas Particulares, aprobado por el Decreto Supremo No. 004-98-ED y normativas conexas (artículo 5.2.1).
  • Reconoce la coordinación interinstitucional, teniendo las UGEL el deber de sistematizar la relación de las IEP (que no cumplan con la presentación y comunicación respectiva) y ponerlo en conocimiento de la Dirección Regional de Educación e INDECOPI (artículo 5.2.3).

Estos son los parámetros que, como usuario del servicio educativo, se debe tener en cuenta para evaluar si el IEP ha cumplido con la normativa educativa emitida durante la emergencia sanitaria y sus obligaciones (de dar y hacer) frente a los usuarios de dichos servicios, para que éstos a su vez, puedan evaluar si los servicios prestados han sido idóneos y se han adaptado a estos parámetros.

IMPACTO EN LAS PENSIONES EN ATENCIÓN A LA EDUCACIÓN A DISTANCIA DEPENDIENDO DE LOS NIVELES DE EDUCACIÓN

En el artículo 2.2. de la Resolución Ministerial No. 079-2020, se dispuso que “la suspensión o reprogramación no afecta las obligaciones contraídas por los usuarios del servicio, siempre que la Institución Educativa apruebe su correspondiente plan de recuperación de horas lectivas, informe de éste a los usuarios del servicio y cumpla con dicho plan.” Este “siempre que” constituye una condición que debe verificarse por ambas partes, IEP y usuarios.

El contrato de servicios educativos son contratos de naturaleza bilateral, de prestaciones recíprocas para la IEP y los padres de familia (en representación propia y de sus hijos). Los padres de familia, como consumidores diligentes, eligen a la IEP por las particularidades del sistema educativo brindado, como la modalidad (presencial), la infraestructura, mobiliario, equipos tecnológicos, laboratorios, idiomas, personal docente, talleres disponibles, reconocimientos, entre otros factores que representan un beneficio y un servicio diferenciado frente a otras instituciones; siendo que la pensión educativa evidentemente lo establece cada institución en atención a estos factores y que constituyen “información relevante” para la toma de decisión por parte de los usuarios para contratar dicho servicio. Más aún, si este servicio está habilitado para niños de edades de 0 a 16 años:

Fuente: Currículo Nacional de la Educación Básica

Por otro lado, las obligaciones que contraen los usuarios de los servicios al contratar con el IEP es: el pago de la cuota de ingreso o matrícula y las pensiones mensuales (prohibiéndose el cobro de pensiones mensuales adelantadas conforme el artículo 16.2 de la Ley No. 26549 – Ley de los Centros Educativos Privados).

Ningún padre de familia se comprometió al pago de una pensión atendiendo a una modalidad de educación 100% a distancia (no fue parte de la información relevante al momento de celebrar la relación civil y de consumo) y si bien la declaratoria de emergencia y el aislamiento social obligatorio es un hecho inimputable a ambas partes, pues es un hecho imprevisible, extraordinario e irresistible[5], esta nueva modalidad a distancia sí afecta los términos y condiciones de sus servicios, y, por ende la contraprestación pactada porque no era lo “esperado” por el usuario de dicho servicio. En efecto, el numeral b) del artículo 74 del Código del Consumidor enumera los derechos esenciales del consumidor en los servicios educativos, siendo uno de ellos “que se le cobre la contraprestación económica correspondiente a la prestación de un servicio efectivamente prestado por el proveedor de servicios educativos”.

El concepto de “idoneidad”, prevista en el artículo 18 del Código de Consumidor, adquiere un protagonismo para resolver esta problemática:

“Se entiende por idoneidad la correspondencia entre lo que un consumidor espera y lo que efectivamente recibe, en función a lo que se le hubiera ofrecido, la publicidad e información transmitida, las condiciones y circunstancias de la transacción, las características y naturaleza del producto o servicio, el precio, entre otros factores, atendiendo a las circunstancias del caso.

La idoneidad es evaluada en función a la propia naturaleza del producto o servicio y a su aptitud para satisfacer la finalidad para la cual ha sido puesto en el mercado (…).” 

De allí es que las IEP deban evaluar, por iniciativa propia, la reducción de las pensiones educativas mensuales en atención a estos factores:

  • La posibilidad de cumplir los objetivos y las horas pedagógicas mínimas establecidas por ley para los cuales fueron contratados, en especial para los alumnos de educación inicial en el cual estamos frente a niños menores de 5 años cuyo plan de estudios se enfoca en explotar el área de psicomotriz, comunicación, personal social y descubrimiento del mundo (limitado por el aislamiento social); así como en los niveles de educación primaria que, dependiendo de la edad que va de 6 a 12 años. El desarrollo es distinto y sí cabe diferenciación frente a un nivel secundario (que de igual manera mezcla niños de 12 a 16 años).
  • Si el monto de la pensión mensual es equivalente con el servicio efectivamente ofrecido y brindado, dado a la falta del uso de infraestructura, materiales educativos, laboratorios, y todos los beneficios de asistir al establecimiento, son costos que los IEP incluyen (o mejor dicho, diluyen) en la pensión.

En el ámbito civil, cuando ocurre un hecho inimputable a las partes, se regula la extinción de la obligación cuando la prestación no se ejecuta o, la reducción de la contraprestación en caso ésta se efectúe de manera parcial, tardía o defectuosa (artículo 1316 del Código Civil[6]). Las partes pueden ponerse de acuerdo de manera extrajudicial (en atención a la autonomía privada y la libertad de los particulares de regular sus propias relaciones jurídicas) o, de manera judicial (en caso de desacuerdo).

Considero que esta regla es trasladable a la presente coyuntura pues los servicios educativos surgen como consecuencia de una relación civil y de consumo, ambos regulados por el principio de la buena fe. Evidentemente, la extinción de la obligación o la reducción de la contraprestación debe ser aplicado en atención al nivel (inicial, primaria y secundaria) y grado de educación del estudiante.

La IEP no podría exigir el pago mensual por un servicio que no puede ser prestado a los alumnos de nivel inicial (0 a 3 años), en el cual los padres de familia han contratado los servicios educativos básicamente como una “guardería” y para el desarrollo de sus actividades motoras; mientras que sí cabría una reducción en la pensión de alumnos en los demás niveles, cuyo porcentaje podría ser diferenciado (pues la capacidad de uno niño o niña de nivel inicial a partir de 4 años, no es el mismo a uno de primaria que va de 6 a 12 años, ni mucho menos, al de educación secundaria que va de 12 a 16 años). La pensión podría mantenerse en la medida que el plan de recuperación de horas lectivas sea viable y pueda ser implementado por el o la estudiante.

SOLUCIÓN: MECANISMOS PARA DEFENDER Y RECLAMAR LOS DERECHOS DE LOS USUARIOS

En atención a los puntos anteriores, sugiero a los usuarios del servicio educativo recurrir a estas vías (independientes) a fin de solucionar sus controversias:

  1. Directamente con la IEP a través del envío de carta (personal o a través de la Asociación de Padres de Familia) requiriendo el envío del plan de recuperación (en caso no se haya realizado); la forma de implementación de dicho plan; y, de ser el caso, solicitar la reducción de la pensión educativa en atención al nivel cursado por el alumno. La solicitud debe realizarse en atención a las normas del Código Civil y Código del Consumidor.
  2. Comunicar a la UGEL competente para la revisión del cumplimiento del plan de recuperación y deber de información dentro del plazo legal. La UGEL es una instancia de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia (Artículo 73 de la Ley General de Educación) y, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 26549 (Ley de los Centros Educativos Privados), a solicitud de parte o de oficio, supervisan los servicios educativos de Educación Básica de gestión privada, a fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias correspondiente.
  3. Acudir al INDECOPI a través de un reclamo o denuncia.
  • Reclamo SAC (Servicio de atención al Ciudadano). Es gratuito y tiene como finalidad citar a las partes a una audiencia de conciliación, en la cual se puede llegar a un acuerdo conciliatorio definitivo. No es obligatorio ni es un requisito previo para presentar la denuncia ante INDECOPI. Hay un formulario que puede llenarse en la página web del INDECOPI (https://enlinea.indecopi.gob.pe/reclamavirtual/) incluso, puede presentarse el reclamo de manera anónima pero precisando el motivo del reclamo, cómo actuó el proveedor y las expectativas, pudiéndose adjuntar la documentación pertinente.
  • Denuncia ante INDECOPI pagando la tasa administrativa (S/ 36.00). Se debe precisar el derecho afectado y las medidas correctivas o reparadoras. De acuerdo al caso particular, podrá alegarse vulneración al deber de idoneidad y deber de información (si no cumplió con remitir el plan de recuperación). El órgano resolutivo podrá sancionar con amonestación o multas de hasta 450 UIT dependiendo del caso concreto.

CONCLUSIONES:

El servicio educativo es un derecho protegido por el ordenamiento jurídico y las IEP están obligadas a cumplir con las disposiciones emitidas por el Ministerio de Educación, y sujetas a supervisión y fiscalización de las UGEL.

Siendo el servicio educativo uno que surge de una relación civil y de consumo, los términos y condiciones podrán ser ajustados por las partes en atención al aislamiento social obligatorio provocado por el brote del COVID-19 y la modificación a una educación a distancia (distinta a la educación presencial originalmente contratada).

En el caso que el usuario del servicio educativo considere que el cobro de la contraprestación (pensión) no corresponda al servicio efectivamente prestado, podrá recurrir al INDECOPI para la protección de sus derechos como consumidor y solicitar las medidas correctivas; así como las sanciones administrativas aplicables.

Los usuarios del servicio educativo no se encuentran desprotegidos; por el contrario, existen diversos mecanismos y autoridades que deberán velar por la protección de sus derechos a recibir una prestación equivalente a la contraprestación efectuada.


Imagen obtenida de https://bit.ly/3bNjf9P

(*) Alexandra Ravello Coronado. Asociada Senior de Viera Abogados. Especialista en solución de controversias y litigios. Abogada por la Universidad de Lima. Experiencia docente como Jefe de Práctica en la Universidad de Lima en cursos de pregrado de Derecho Procesal (Introducción al Derecho Procesal, Procesal Civil I y II) .

[1]   Según el anexo que forma parte de la Resolución Viceministerial No. 079-2020-MINEDU, el cuadro de horas pedagógicas mínimas anuales para la Educación Básica Regular es para (i) Inicial: 900 horas lectivas anuales; (ii) Primaria: 1100 horas lectivas anuales; (iii) Secundaria jornada escolar regular: 1200 horas lectivas anuales y, (iv) Secundaria jornada escolar completa: 1600 horas lectivas; Colegios de Alto rendimiento: 2135 horas lectivas anuales.

[2]     A la fecha del presente artículo (18 de abril de 2020), no se ha modificado esta fecha de inicio.

[3]     El cómputo del plazo de los 7 días calendarios se podía hacer de dos maneras: a) desde la publicación de la norma (cuyo vencimiento sería el 8 de abril de 2020) “o” modificación normativa que contenga las disposiciones y orientaciones aplicables excepcionalmente al desarrollo del año escolar 2020. Cabe precisar que la Resolución Ministerial le otorgó un plazo de 7 días hábiles al Ministerio de Educación para aprobar la norma o modificación normativa.

[4]     El cómputo del plazo de los 7 días calendarios se podía hacer de dos maneras: a) desde la publicación de la norma (cuyo vencimiento sería el 10 de abril de 2020) “o” modificación normativa que contenga las disposiciones y orientaciones aplicables excepcionalmente al desarrollo del año escolar 2020 de acuerdo a la Resolución Ministerial No. 160-2020-MINEDU. Cabe precisar que a la fecha de este artículo (18 de abril de 2020), no se ha emitido la modificación normativa aludida.

[5]     Código Civil.- “Artículo 1315: Caso fortuito o fuerza mayor es la causa no imputable, consistente en un evento extraordinario, imprevisible e irresistible, que impide la ejecución de la obligación o determina su cumplimiento parcial, tardío o defectuoso.

[6]     Código Civil.- “Artículo 1316.- La obligación se extingue si la prestación no se ejecuta por causa no imputable al deudor.

      Si dicha causa es temporal, el deudor no es responsable por el retardo mientras ella perdure. Sin embargo, la obligación se extingue si la causa que determina la inejecución persiste hasta que al deudor, de acuerdo al título de la obligación o a la naturaleza de la prestación, ya no se le pueda considerar obligado a ejecutarla; o hasta que el acreedor justificadamente pierda interés en su cumplimiento o ya no le sea útil.

      También se extingue la obligación que sólo es susceptible de ejecutarse parcialmente, si ella no fuese útil para el acreedor o si éste no tuviese justificado interés en su ejecución parcial. En caso contrario, el deudor queda obligado a ejecutarla con reducción de la contraprestación, si la hubiere.»

 

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