Escrito por Gonzalo Alcalde (*)
- Introducción
Las reformas constitucionales aprobadas este año por el Legislativo (regreso a la bicameralidad y reelección inmediata) son parte de una serie de cambios importantes que se vienen produciendo en el sistema político peruano. Como es de esperar, cuando cambian las reglas y los comportamientos de los principales actores políticos, también hay un impacto en los procesos de políticas públicas.
Sobre estos impactos en los procesos de políticas, en particular, hay señales de un quiebre relacionado con el rol histórico del Congreso. Especialmente a partir de 2016 (cuando asumió un presidente con solo 18 de 130 congresistas), la figura presidencial y el Ejecutivo ya no parecen dominar las principales decisiones sobre políticas, como ocurriera en décadas anteriores y como ocurre en la mayor parte de América Latina. Cinco presidentes después, y con nuevas reglas (incluso constitucionales) que beneficiarían a los actores políticos que hoy dominan el Congreso, esta nueva configuración de poderes parece ser más que un reajuste coyuntural. En ese sentido, la nueva situación es significativa para las perspectivas de desarrollo del Perú porque, en un país de problemas profundos y complejos—que deben ser abordados con reformas y con esfuerzos de largo plazo—trascender las tendencias inerciales en cuestión de políticas públicas hoy dependería tanto (o más) de los intereses de las bancadas parlamentarias que de iniciativas y planes del Ejecutivo.
- Más allá de las crisis y sus efectos coyunturales
Tras un largo período de relativa estabilidad política desde inicios de siglo—acompañada por fuerte crecimiento económico y algunos importantes avances sociales—a partir de 2016 el Perú ha entrado en una fase de inestabilidad y retrocesos sociales y económicos casi sin precedentes en su historia republicana. Los sucesivos contextos de crisis de estos últimos años (no sólo relacionados con política interna sino también con fenómenos internacionales como la pandemia) han traído consigo cambios para la sociedad y el Estado peruano. Y, si bien los efectos de algunos de estos choques podrían ser pasajeros, también se han generado otros cambios más profundos y que podrían tener un impacto de carácter institucional o estructural en una democracia débil.
Sobre la dimensión política de este período turbulento, Dargent y Rousseau (2022) ya han señalado que entre 2016 y 2021 ocurrió un cambio en el sistema político. Así, a pesar de mantenerse las principales reglas constitucionales vigentes desde la transición democrática de 2000-2001, la interpretación de estas reglas y los comportamientos de actores claves al respecto sí cambió. Según estos autores, desde entonces el Ejecutivo ya no controla la agenda política de la manera que ocurría anteriormente, mientras que el Congreso y los intereses particulares representados en sus bancadas han aumentado su poder significativamente. Se ha normalizado una situación de enfrentamiento entre poderes, generalizándose el uso de “armas institucionales extremas” como la vacancia presidencial y la cuestión de confianza. Y en estos enfrentamientos, los actores políticos representados en el Congreso han resultado dominantes en la mayoría de ocasiones.
Con las recientes reformas constitucionales aprobadas por el Congreso en 2024 y otras en camino, se empiezan a adecuar las reglas formales en favor de la continuidad de los actores políticos que hoy dominan el Congreso. Así, este nuevo escenario de dominio legislativo ya no parece susceptible a cambios significativos en el corto o mediano plazo.
- Las nuevas tendencias: casos y cifras
Aquí proponemos que las alteraciones del sistema político y de las reglas básicas de la democracia ya han generado al menos un cambio sustantivo desde una perspectiva de políticas públicas: el Congreso emerge como actor dominante en las grandes decisiones de políticas. Por lo menos desde el regreso a la democracia de hace más de 40 años (transición democrática de 1978-1980), el Ejecutivo y la figura presidencial dominaron la toma de decisiones sobre políticas (Morón y Sanborn 2006). Así ha sucedido generalmente en toda América Latina desde la tercera ola global de democratización de los años ochenta (Saiegh 2005), aunque las particularidades institucionales de cada país han dado forma a distintas características y niveles de calidad de las políticas (Franco y Scartascini 2014).
Ojo: los cambios que identificamos trascienden los aspectos normativos o formales de las políticas. Sobre el papel los ministerios siguen siendo los entes rectores de las políticas nacionales, y existen instrumentos denominados “políticas nacionales” que son diseñados y aprobados por el Ejecutivo. Asimismo, el Congreso no tiene mayor injerencia en el día a día de la gestión pública, implementación o planeamiento de las políticas. Sin embargo, las políticas públicas son esencialmente cursos de acción, más que lo normado o escrito, y los principales procesos de decisión relacionados con la orientación de estas acciones (incluyendo la aprobación de presupuestos) tienen siempre una dimensión política que, para bien o mal, suele predominar sobre consideraciones técnicas.
Para empezar a ilustrar esta nueva situación, cabe recordar las diversas reformas en marcha que fueron frenadas por el Congreso en años recientes, sin que el Ejecutivo (especialmente en los dos últimos gobiernos) haya tomado medidas para viabilizar un retorno al curso reformista o a lo establecido en los instrumentos de políticas. Esto incluye a la reforma de la educación universitaria, de manera especialmente visible, pero también hubo significativos retrocesos en materia de regulación ambiental, de transporte público y de la carrera magisterial en años recientes, entre otros.
En cada caso, los grupos de intereses cercanos a las bancadas lograron que primaran sus preferencias, generalmente contrarias a los objetivos establecidos en instrumentos de políticas vigentes, sin que haya una respuesta firme del Ejecutivo. Por ejemplo, en diciembre del año pasado se aprobó por insistencia modificar la Ley Forestal y de Fauna Silvestre para facilitar la explotación de los recursos, debilitando el rol del Ministerio del Ambiente y poniendo en peligro a pueblos indígenas y áreas forestales protegidas. Mientras asociaciones de pueblos indígenas y algunos cooperantes internacionales protestaban públicamente, la voz del ente rector no se escuchó a pesar de modificaciones que contradicen los objetivos prioritarios de la Política Nacional del Ambiente.
Se ha hecho costumbre también cuestionar y, concretamente, buscar interpelar a ministros por aspectos programáticos que son parte de las políticas de su rectoría. Por ejemplo, cuando en 2019 se interpeló a la ministra de Educación, Flor Pablo, por aplicar el enfoque de género en su sector. En esta misma línea, en enero de este año desde el Congreso se ha buscado interpelar a la actual ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables debido a una norma que establece que las entidades públicas designen funcionarios que desempeñen el rol de oficial para la igualdad. Esto, sin embargo, se hace en cumplimiento de la Política Nacional de Igualdad de Género y la Política General de Gobierno aprobadas en 2023.
Más allá de numerosos casos específicos como los mencionados arriba, existen cifras generales que muestran tendencias: hay un fuerte contraste entre el período reciente y el de inicio de este siglo en la relación entre Legislativo y Ejecutivo. Primero, en cuanto a proyectos de ley y resoluciones legislativas (elementos básicos para plasmar las políticas), los datos de la página web del Congreso de la República señalan que durante el período 2001-2006 el Ejecutivo presentó 820 proyectos al Legislativo. De estos, 639 fueron publicados en El Peruano y 35 pasaron al archivo. Estos números han ido en descenso hasta que, durante el período 2016-2021, sólo 443 proyectos fueron presentados por el Ejecutivo (casi la mitad que a inicios de siglo), y de ellos sólo 258 fueron aprobados y publicados en El Peruano, mientras que 121 fueron archivados.
Segundo, en cuanto a las mociones de interpelación de ministros (que pueden derivar en las censuras y renuncias de los principales responsables de políticas públicas), estas también han aumentado notablemente en los últimos años. En todo el período 2001-2006 se presentaron sólo 22 mociones de interpelación contra ministros de Estado, de las cuales fueron aprobadas ocho. En 2006-2011 se presentaron 41 y en 2011-2016, 42. Según El Comercio, el actual Congreso, sólo en su primer año (2021-2022), superó largamente dichos números con 25 mociones. A raíz de ellas, 10 ministros llegaron a ser interpelados y cuatro fueron censurados.
- ¿En qué consiste el nuevo rol?
En lo pertinente a los procesos de políticas públicas, el nuevo rol dominante del Congreso está siendo utilizado para cambiar aspectos básicos de instituciones que son claves para moldear las políticas (sistema legislativo, sistema electoral, sistema de partidos, sistema de justicia) (Scartascini et al 2010), aunque desde una perspectiva cortoplacista y de intereses particulares. Asimismo, usan su posición para frenar reformas en marcha que no se alineen con los intereses particulares que sus bancadas representan (incluyendo una agenda conservadora enfocada en educación y salud), y en general para mantener el statu quo. Finalmente, a pesar de no tener formalmente iniciativa de gasto, en la práctica los congresistas sí negocian con creciente presión la inclusión de diversos proyectos en el Presupuesto de la República antes de su aprobación, específicamente en la sección de disposiciones complementarias. Los pedidos y la presión para incorporarlos han ido en aumento, y los presupuestos 2023 y 2024 se han aprobado en el último momento posible justamente por la dificultad de incorporar el gran número de solicitudes.
Sin embargo, más allá de estos aspectos generales y procesos de alto nivel, no se observa una voluntad de asumir un rol más propositivo con respecto a los asuntos más especializados que ven los sectores de políticas. En efecto, no se ha observado un esfuerzo por construir una nueva capacidad técnica para elaborar propuestas integrales de reformas en áreas que normalmente corresponderían a los ministerios. Por el contrario, gran parte de la producción legislativa de un Congreso especialmente poderoso es simplemente declarativa. Según RPP, durante la primera legislatura del actual Congreso (2021-2022) se presentaron 524 proyectos de ley declarativos, es decir, sin efectos vinculantes ni cambios de fondo. Y según Ojo Público, 20% de las iniciativas legislativas que se revisaron en el Congreso durante 2023 fueron también proyectos netamente declarativos. Según el análisis de El Comercio, de 513 leyes originadas en el Congreso hasta fines de 2022, 43% eran declarativas o no tenían efecto real para el Estado.
- Perspectivas
Distintos modelos para explicar las reformas de políticas en distintos países coinciden en que lo normal en las políticas públicas son los cambios lentos e incrementales, o la inercia. Lograr reformas sustantivas, incluso cuando cambian bruscamente los desafíos que enfrentan los países, es políticamente muy complejo. En este sentido, el rol dominante de un Congreso como el actual apunta a que será aún más difícil que en los próximos años se actualicen (más allá del papel) los grandes cursos de acción frente a una realidad global y nacional turbulenta.
En lo que queda de este gobierno, con un Legislativo de oposición enfocado en vetar grandes reformas y en ver la agenda de políticas de manera fragmentaria—por proyectos o actividades que puedan ser de su interés particular—parecería que el Ejecutivo tendrá que esforzarse al máximo por sacar provecho a situaciones de cambio lento e incremental en las políticas reformistas que se mantengan en pie (asumiendo que le interesa mantenerlas). Sin embargo, aunque no tenga la fuerza necesaria para cuestionar públicamente las acciones parlamentarias que van en contra de las políticas en marcha, al menos se podría esperar que los ministerios fortalezcan significativamente sus capacidades de diálogo y negociación política de perfil bajo con los congresistas y las diferentes comisiones cuando empiecen a gestarse proyectos potencialmente adversos. Estas reflexiones también valen para lo que se viene en el mediano plazo: si se mantienen las tendencias de las últimas elecciones, a partir de 2026 probablemente tendremos un Ejecutivo liderado por un presidente o presidenta con minoría en el Congreso, y este último seguirá dominado por las bancadas que dominan el Legislativo actual, con reglas aún más favorables a su posición dominante.
(*) Doctor en Políticas Públicas por la Universidad de Texas-Austin con más de 25 años de experiencia profesional en la cooperación internacional, sector público y ONG. Sus principales temas de interés incluyen la dimensión internacional de las políticas, la descentralización del Estado y el análisis de políticas desde una mirada de desarrollo sostenible. Actualmente se desempeña como docente a tiempo completo en la sección de Ciencia Política del departamento de Ciencias Sociales de la PUCP.
Referencias
Dargent, E., & Rousseau, S. (2022). Choque de Poderes y Degradación Institucional: Cambio de Sistema sin Cambio de Reglas en el Perú (2016-2022). Política y gobierno, 29(2).
Franco, M., & Scartascini, C. (2014). La política de las políticas públicas: Re-examinando la calidad de las políticas públicas y la capacidades del Estado en América Latina y el Caribe. BID.
Sanborn, C., & Morón, E. (2006). Los Desafıos del Policymaking en el Perú: Actores, Instituciones y Reglas de Juego. U. del Pacífico.
Saiegh, S. M. (2005). The role of legislatures in the policymaking process. Trabajo preparado para Inter-American Development Bank Workshop on State Reform, Public Policies, and Policymaking Processes (Vol. 28).
Scartascini, C., Stein, E. H., Tommasi, M., Jones, M. P., Saiegh, S., de Sousa, M. M., . & Hughes, S. (2010). How Democracy Works: Political Institutions, Actors and Arenas in Latin American Policymaking. Inter-American Development Bank.
