Escrito por Gonzalo Alcalde (*)
RESUMEN
Los primeros anuncios de la presidenta Fujimori incluyeron cambios significativos para la lucha contra la pobreza, como reorganizar los programas sociales. Hasta ahora, sin embargo, las medidas concretas y la propuesta de presupuesto para 2027 sugieren alcances bastante más limitados, concentrados en ampliar Pensión 65. Aunque las medidas y propuestas a la fecha son compatibles con la política social vigente, y fortalecen un aspecto urgente como la protección social ante emergencias, persisten otros desafíos enormes por atender, como el aumento de la pobreza urbana y más de 10 millones de personas vulnerables a caer en pobreza.
ARTÍCULO
A dos meses de asumir funciones, el gobierno de la presidenta Keiko Fujimori ha dado algunas señales relevantes sobre cómo abordará, desde las políticas sociales, a la lucha contra la pobreza. Sin embargo, todavía no se avizora una reforma significativa ni una estrategia integral al respecto. Con más de la mitad de la población hoy en situación de pobreza monetaria (25.7%) o en riesgo de caer en ella ante algún shock imprevisto (32.8%), este es uno de los grandes desafíos que el país enfrentará de acá a 2031, y es un problema especialmente grave porque nos mantenemos en niveles de pobreza superiores a los registrados antes de la pandemia.
Un problema persistente
Para poner los anuncios y medidas en su debido contexto, es necesario recordar que el nuevo gobierno no asumió funciones con una hoja en blanco en cuanto a orientaciones estatales para abordar la pobreza. De hecho, ya desde 2022 se cuenta con una renovada Política Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (PNDIS) a 2030 que contiene los principales lineamientos para el mediano plazo. La PNDIS entiende a la pobreza como fenómeno multidimensional enmarcado en la exclusión social, apunta a reducir la pobreza monetaria al 15% para 2030 como una de sus principales metas, y plantea sus grandes objetivos en función de las necesidades diferenciadas de las personas durante todo el ciclo de vida (primera infancia, niños y adolescentes, adultos, y adultos mayores), además de buscar mejorar las condiciones generales del entorno, incluyendo acceso al agua, saneamiento, electricidad y vivienda digna.
Junto a un instrumento de políticas de mediano plazo como la PNDIS, la nueva administración también tiene disponibles múltiples diagnósticos oficiales (como los informes del INEI) o académicos sobre la evolución reciente de la pobreza. Estos coinciden en identificar nuevas tendencias del fenómeno en la última década—más allá del aumento cuantitativo general—y estos desafíos no necesariamente son abordados aún por la PNDIS ni por los programas sociales existentes. Entre ellas encontramos al aumento significativo de la pobreza urbana, que hoy predomina en términos absolutos (más de seis millones de personas) y para la cual hasta ahora hemos tenido básicamente intervenciones de tipo piloto. Asimismo, se ha consolidado una enorme población no pobre pero vulnerable en términos socioeconómicos, que abarca a un tercio de la población peruana; esta ahora es también parte de la población objetivo de la PNDIS, pero aún no es prioridad de las intervenciones sociales existentes. A estas tendencias podemos agregar que en la última década se ha reconocido la necesidad de una política social adaptativa ante el creciente impacto socioeconómico de los desastres relacionados con factores climáticos, asunto de particular urgencia en los próximos meses que traerán las afectaciones de un Fenómeno de El Niño que podría ser excepcionalmente fuerte. Este aspecto es mencionado en la PNDIS, pero sobre todo a nivel conceptual.
Los anuncios desde arriba
Aunque se mencionaron cambios relevantes para la lucha contra la pobreza en el discurso inaugural de 28 de julio, luego no se ha anunciado una nueva estrategia al respecto. Sí podemos distinguir, sin embargo, un conjunto de señales pertinentes que sugieren continuidades dentro de los marcos e intervenciones existentes, así como posibles nuevas áreas prioritarias.
Como se evidencia más adelante, hubo contradicciones entre los principales mensajes de alto nivel—el mensaje de 28 de julio de la presidenta y la presentación de la Política General de Gobierno al Congreso—y se redujo el alcance de los objetivos señalados en esos discursos al pasar de las grandes declaraciones a una propuesta de Ley de Presupuesto Público para 2027 en septiembre. A la fecha, lo que se tiene como iniciativas concretas es bastante menos ambicioso que las reformas de política social anunciadas en campaña, o que la reorganización sistémica de los programas sociales y servicios públicos dispersos ofrecida por la presidenta en 28 de julio.
Aunque casi sin mencionarla por nombre, la pobreza se asomó como un problema central en el discurso inaugural de Keiko Fujimori, abordándola en términos de reformas de programas sociales, pobreza infantil, programas para jóvenes, ingresos para adultos mayores y mejoras en la identificación de hogares pobres y vulnerables mediante sistemas integrados. Esto tuvo cierta consistencia con las anteriores promesas de la campaña electoral y el plan de gobierno de Fuerza Popular. En particular, llamó la atención la propuesta ambiciosa de reorganizar programas sociales y servicios en un nuevo sistema de protección integral, desde la primera infancia hasta la vejez, pero esto prácticamente no se reflejó en el mensaje de agosto del presidente del Consejo de Ministros, Luis Galarreta. Este último mantuvo la lógica del ciclo de vida para describir los aspectos a fortalecer en política social, pero no mencionó a la pobreza como problema prioritario ni alguna reforma sustantiva que fuera relevante para abordarla. Y, finalmente, la propuesta de Ley de Presupuesto sí ofrece un alza en la función de Protección Social, de S/10,689 millones a S/12,493 millones, pero mayormente refleja los aumentos de un solo programa social existente (Pensión 65), y esto no permite prever avances sustantivos en 2026 ó 2027 hacia el sistema integral que ofreció la presidenta, y que hoy es inexistente.
Más específicamente, tanto el discurso inicial de la presidenta como el del premier enfatizaron como prioridades la lucha contra la pobreza infantil y la atención a la primera infancia (aunque usando diferentes términos), pero la propuesta de presupuesto que hoy discute el Congreso no contempla ningún aumento significativo que refleje estas prioridades más enfocadas, ya que la asignación para Desarrollo Infantil Temprano baja de S/1,063 a S/1,041 millones y para el programa Juntos apenas sube de S/1,047 a S/1,051 millones. De igual forma, el relanzamiento del desaparecido PRONAA, anunciado por la presidenta en más de una ocasión para brindar alimentación escolar nutritiva y segura, no parece estar en sus planes inmediatos, ya que para 2027 se mantiene sin mayor cambio el presupuesto del actual Programa Nacional de Alimentación Escolar. En este sentido, otra promesa ambiciosa de 28 de julio (reducir drásticamente la pobreza infantil) no muestra todavía una expansión presupuestaria que pudiera sustentarla.
De hecho, el presupuesto previsto para 2027 sólo permitiría implementar de manera decisiva uno de los grandes cambios prometidos en el mensaje de 28 de julio para luchar contra la pobreza: el aumento sustantivo del programa Pensión 65, cuyo presupuesto sería más que duplicado, buscando atender a 824,351 usuarios con transferencias bimestrales de S/700 (en lugar de los anteriores S/350). Curiosamente, este tema priorizado por la presidenta y plasmado en la propuesta de presupuesto ni siquiera fue mencionado en el discurso del premier sobre la política general en agosto. El aparente rol central de Pensión 65 en esta nueva etapa parecía confirmarse en septiembre cuando se anunció que, además del aumento en la asignación presupuestal y en las transferencias regulares, el programa será la instancia del MIDIS encargada de operar las entregas económicas a la población afectada por emergencias.
Las señales desde el MIDIS
A pesar de ciertas inconsistencias entre mensajes de alto nivel, ninguno de estos anuncios sugiere una ruptura con la PNDIS vigente que lidera el MIDIS. Por el contrario, los mensajes de distinto nivel relacionados con asuntos como reducción de anemia y desnutrición, alimentación infantil, prevención del embarazo adolescente, capacitación y empleo juvenil, protección económica y sanitaria del adulto mayor, y ampliación de agua y otros servicios básicos, caben dentro de las grandes líneas de la política nacional a 2030.
Sin embargo, no se mantiene el balance de objetivos prioritarios implícito en la política nacional, ya que, como hemos visto, la calidad de vida de los adultos mayores y el programa Pensión 65 ahora parecen ser la gran prioridad social, sin que se haya difundido una justificación técnica o política al respecto. Asimismo, hay rasgos centrales de la PNDIS que no se han evidenciado en absoluto en las declaraciones de alto nivel de la presidenta o del premier: especialmente, el uso de la pobreza multidimensional como marco conceptual y la articulación multisectorial como mecanismo clave de toda la intervención social.
Desde el nivel sectorial, donde se espera un abordaje más técnico y especializado de la lucha contra la pobreza, encontramos que tampoco hubo hasta ahora anuncios que sugieran reformas sustantivas en los programas sociales. Lo más relevante en ese sentido—más allá de la ampliación de Pensión 65—serían los ajustes en los esquemas de compras y prestaciones para la alimentación escolar, dentro de los cauces establecidos. En su sustentación del presupuesto sectorial para 2027, la ministra Maritza Canales planteó cambios incrementales más que reformas, incluyendo fortalecer los programas sociales y mejorar la focalización y la transparencia, así como ampliar coberturas y promover que los usuarios superen progresivamente situaciones de pobreza y dependencia.
Por otra parte, a este nivel se perfila un cambio importante de orientación que no ha sido mencionado por la presidenta o el premier: la expansión de la protección social adaptativa, ahora en el contexto urgente del Fenómeno de El Niño. En este sentido, el 2 de septiembre se anunció la ampliación de la estrategia preventiva “Protección en Acción” a más de 10 departamentos. Esta operación aprovecha la presencia de los equipos territoriales de los programas sociales, y pone en práctica algo que se trataba aún de manera muy general en la PNDIS.
En resumen…
No hay señales presupuestales o anuncios desde el sector Desarrollo e Inclusión Social acerca de una inminente reforma en la política contra la pobreza que enmarque los anuncios más ambiciosos de alto nivel, como aquellos del mensaje de 28 de julio de la presidenta. En realidad, los cambios hasta ahora son más puntuales y parecen compatibles con las líneas prioritarias ya establecidas en la política nacional vigente.
Si se llegara a concretar la reorganización de los programas sociales, es importante que se considere replantear sus alcances estratégicos y no solo realizar ajustes operativos. En efecto, sería necesaria una reforma para abordar plenamente, de acá a 2031, los grandes pendientes que quedaron mayormente fuera de la implementación de la PNDIS en anteriores gestiones, como actualizar las prestaciones de los programas sociales y otras intervenciones para atender de manera diferenciada a más de 6 millones de personas en situación de pobreza en áreas urbanas, o a la población no pobre pero vulnerable que representa a más de 10 millones de peruanas y peruanos. Hasta ahora no hubo mayores anuncios sobre estos asuntos a nivel sectorial, del consejo de ministros o de la presidencia.
(*) Sobre el autor: Profesor de la sección de Ciencia Política del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP. Cuenta con un PhD en Políticas Públicas (University of Texas-Austin, 2009) y 25 años de experiencia en investigación, docencia y trabajo aplicado en cooperación internacional, ONG, academia y sector público. Su experiencia más reciente (2018-2023) incluye desempeñarse como funcionario nacional senior en ONU Perú y como asesor ministerial en el MIDIS. Sus principales temas de interés incluyen la descentralización del Estado, la dimensión internacional de las políticas públicas, política social y los procesos participativos de políticas y planeamiento para el desarrollo sostenible.
