Mediante Resolución N° 0223-2014-JUS, se publicó en el Diario Oficial “EL Peruano” el “Anteproyecto de la Ley de Bases de la Administración Pública”. Luego de una revisión del contenido de este proyecto de ley, se procura determinar el alcance que tiene en la determinación de la noción de Administración pública. El análisis realizado permite resaltar los aspectos positivos del proyecto, así como poner en evidencia aquellos puntos que debe revisar el grupo de trabajo.
Una comprensión de la administración pública como realidad compleja, a partir de la aplicación de los criterios de definición desarrollados por la doctrina en derecho administrativo permitió, en una primera parte de este trabajo, identificar una serie de dificultades ligadas a la definición del término “administración pública” en derecho peruano. En respuesta a estas dificultades, un grupo de trabajo con juristas connotados elaboró un anteproyecto de ley que busca racionalizar la compleja realidad de la estructura de la administración pública.
El anteproyecto contiene una enumeración de las entidades que forman parte de la Administración pública peruana, con el fin de establecer su ámbito de aplicación. No obstante, para entender el alcance de estas disposiciones es necesario comenzar por definir qué se entiende por “entidad pública”.
Antes de la elaboración del anteproyecto de Ley, ya se había promulgado una directiva[1] – hoy vigente – en la que se incluyó un concepto único de entidad pública como “toda organización del Estado Peruano, con Personería jurídica de Derecho Público, creada por norma expresa en el que se le confiere atribuciones, mediante la administración de recursos públicos, para contribuir a la satisfacción de las necesidades y expectativas de la sociedad, y como tal está sujeta al control, fiscalización, y rendición de cuentas”. Dicha definición fue novedosa en el ordenamiento jurídico peruano, al permitir identificar los elementos esenciales que debía tener cualquier organismo para ser calificado como “entidad pública”. Sin embargo, la misma se encontraba en una norma reglamentaria, con lo cual su vigencia y estabilidad jurídica que tenía era cuestionable al existir disposiciones de rango legal que parecían alejarse incluso de dicha disposición, así como por la facilidad con la que se podía generar un cambio normativo. Del mismo modo, autores como MARTIN[2], sostienen que la Directiva consagra una postura incompleta que pretende ser de aplicación a todo el universo del Estado, en función de un criterio específico, como es el de personalidad jurídica de las entidades públicas. Esta directiva no toma precisamente en cuenta el hecho que programas, proyectos, unidades ejecutoras y demás órganos que forman parte de estructuras administrativas no tienen personería jurídica.
En respuesta a estos inconvenientes, el anteproyecto de Ley recoge un concepto de “Entidad pública” que aparece más ajustado a la complejidad de la administración pública peruana. Así, en el anteproyecto se define a las entidades públicas como toda estructura organizativa del Estado con personalidad jurídica, que realiza función administrativa, se encuentra regida por normas de derecho público y cuenta con patrimonio propio para la realización de las actividades prevista en su Ley de creación. De esta definición, se tiene que dentro de las características de toda Entidad pública se encuentra en primer lugar el hecho de que se trata de estructuras organizativas y, como toda organización, requieren de la definición de una estructura y de unos parámetros de actuación. Asimismo, las entidades públicas realizan función administrativa y están regidas por normas de derecho público. Además, son de creación legal y cuentan con autonomía presupuestal, administrativa y patrimonial.
La definición estudiada se muestra a priori acorde con un criterio funcional de la Administración pública, de manera que podría afirmarse que los sujetos de derecho administrativo, dentro de los cuales se encuentran las entidades públicas, como centros de imputación de derechos y deberes, realizan función administrativa. Sin embargo, a pesar de que parece existir un consenso sobre el concepto de “Entidad pública”, es posible cuestionarse acerca su alcance práctico. Para esto, es necesario verificar si el proyecto de ley diferencia el concepto de entidad pública de expresiones como órgano, organismo y empresas del Estado. En cuanto a los organismos públicos, el proyecto establece que se trata de un ente adscrito a otro ente público o a un sector. Los órganos administrativos son a su vez definidos como las dependencias que integran una entidad pública u organismo púbico, al cual se le atribuye un conjunto de competencias ordenadas y orientadas a finalidades de interés general. En su composición, estos órganos pueden ser unipersonales, y colegiados. Se indica además que carecen de personería jurídica. Por último, con relación a las empresas del Estado, se establece que se trata de entidades organizadas en forma societaria, en los tres niveles de gobierno, cuyo objeto es la oferta de bienes y servicios. Si bien no tiene el carácter de Entidad pública, estas estructuras entran dentro del campo de aplicación del proyecto de ley, debido a que el régimen de derecho que se les aplica es el de derecho administrativo. En el derecho peruano, si bien las Empresas del Estado tendrán personalidad jurídica, cabe resaltar que no se les otorgará atribuciones de imperio, salvo que la ley expresamente prevea lo contrario.
Es posible afirmar que el anteproyecto de Ley de Bases de la Administración diferencia aquellos conceptos que dificultaban la construcción de una definición uniforme sobre la Administración Pública. Ahora bien, el hecho que para definir organismo se recurra al término ente, esto es, a otro concepto, con el cual se busca además distinguirlo, es un punto que debe ser revisado. Tal vez sería más claro afirmar que los organismos carecen de la personalidad jurídica, mientras que los entes son verdaderos centros de imputación de derechos y deberes. Ambos, organismos y entidades, estarían a su vez compuestas de órganos.
Del mismo modo, es conveniente que la ley de bases de la administración pública establezca aquello que se le debe entender por las técnicas tradicionales de organización como son la descentralización, la desconcentración y la delegación administrativas. El proyecto en su estado actual sólo se limita a establecer un deber de desconcentración como principio.
La presente iniciativa es por lo demás saludable en la medida en que se busca dar claridad sobre la estructura de la administración pública, esto es, sobre el complejo orgánico que se relaciona con el ciudadano. Se trata en últimas de ofrecer mayor garantías al administrado, al permitirle conocer la naturaleza del sujeto con el que se relaciona y el régimen de derecho que le es aplicable. La organización que da soporte al funcionamiento del Estado, debe actuar en forma ordenada y en concordancia con una serie de principios en materia de estructura.
En la actualidad, el concepto de Administración pública está aún lejos de ser pacifico en derecho administrativo peruano y en la doctrina nacional y extranjera examinada. Sin embargo, el anteproyecto de la Ley de Bases de la Administración Pública ha dado un primer paso al definir, desde un punto de vista orgánico, las diferentes estructuras que integran la Administración Pública, para diferenciarlas entre sí. Ahora bien, estas definiciones carecen de una claridad, punto que debe ser revisado por los autores del proyecto. Una distinción entre organismos y entidades basada en la técnica de la atribución de la personalidad jurídica debe considerarse. Adicionalmente, la definición de los tipos de estructuras susceptibles de integrar la estructura de la administración y al esfuerzo de diferenciación de las mismas debe acompañarse una verdadera distinción entre rama ejecutiva y administración pública, esta última noción más amplía, en la que se incluyen aquellas autoridades independientes del ejecutivo que realizan función administrativa.
Fuente de la imagen: politicahora.es
[1]Directiva N° 002-2010-PCM “Disposiciones relacionadas a la definición del concepto de entidad pública y la validación del Registro Preliminar de las entidades públicas del Estado Peruano”.
[2]MARTIN TIRADO, Richard. Administración Pública y Procedimiento Administrativo General. Razones para su vinculación. En: La Ley de Procedimiento Administrativo General. Diez años después. Lima: Palestra. Primera Edición. 2011, p. 47.
