El tema de la reciente censura ministerial a Ana Jara, Presidenta del Consejo de Ministros, ha suscitado una serie de dudas, reflejando ciertos vacíos normativos y en gran medida las limitaciones del modelo de sistema de gobierno peruano.

El sistema de gobierno en el Perú es presidencialista. Adoptando los criterios de Linz (1998), el Perú tiene un sistema presidencial, pues el presidente controla el ejecutivo y es elegido por el pueblo por un periodo fijo, como lo es el Congreso. Sin embargo, al igual que otras constituciones de la región, el Perú se distancia del presidencialismo clásico norteamericano e incorpora tempranamente diversas instituciones de los regímenes parlamentarios.  Así, por ejemplo, la moción de censura y la interpelación datan del siglo XIX. Otros, como la estación de preguntas y el voto de investidura fueron incorporados por la Constitución de 1993 (Campos 2009). Al definir el sistema de gobierno se le ha calificado erróneamente como semi presidencial, este tiene características especiales descritas en el modelo francés. Otros con precisión han señalado que se trata de un modelo híbrido Bernales (1996),  de preponderancia presidencial (García Belaúnde), presidencialismo atenuado (Eguiguren 2007) o presidencialismo parlamentarizado  (Campos 2014). Ello apuntando a las características del diseño de las relaciones entre ejecutivo y parlamento, en las que se prevén no una, sino todos los mecanismos de control del régimen parlamentario. Ello supone compatibilizar instituciones que en los sistemas de origen tendrían efectos muy diferentes.

LEGITIMIDAD DE LA CENSURA MINISTERIAL EN EL PERÚ

Siendo el control político entre poderes del Estado propio de los sistemas democráticos, se ejerce a través de mecanismos diversos según el sistema de gobierno. La censura existe en los países que adoptaron el parlamentarismo, con matices. En Alemania[1] la censura es constructiva, lo que importa que el parlamento expresa su desconfianza mediante la elección de sucesor. El caso español es similar[2], se utilizo en el 80 contra Suárez, recién estrenada la Constitución. En estos casos supone el cambio de mayorías y el ingreso de la oposición al gobierno, lo que resulta más claro en sistemas bipartidistas. En Francia está también prevista la censura con los efectos de dimisión del censurado. En América Latina, la censura no siempre importa la obligatoria renuncia del ministro censurado.

En  el caso peruano la  censura se encuentra muy arraigada, presente desde la Constitución de 1867. Aunque Eguiguren (2007) explica que se incorpora en la Ley de Ministros de 1862 y se asienta de manera diversa a la legislada por práctica parlamentaria, al exigirse la renuncia del ministro censurado con la aprobación de la censura por una sola cámara. A partir del marco normativo vigente[3] puede precisarse que el objetivo de la censura es hacer efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros o de alguno de sus integrantes, por ello carece de sentido debatirla si el Ministro renuncia. Las consideraciones de la moción y de su eventual aprobación son netamente políticas. La consecuencia de la censura aprobada es la renuncia del ministro censurado o del todo el gabinete si la censura estuviera dirigida a su Presidente. Están legitimados para presentar una moción de censura no menos del 25% del número legal de parlamentarios. Su aprobación requiere del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. Se debate y vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación. A este plazo se le ha denominado “período de enfriamiento”. Finalmente, aprobada la censura el Presidente debe aceptar la renuncia en un plazo de dentro de las setenta y dos horas.

La censura es un mecanismo de control diferente e independiente de la interpelación. Es decir que su esta no conlleva a una censura, ni es indispensable que el ministro cuya censura se haya propuesto haya sido previamente interpelado. El Reglamento del Congreso introduce un requisito adicional a la  presentación de la moción de censura: procede solo después de la interpelación, de la concurrencia de los ministros para informar, o debido a su resistencia para acudir en este último supuesto o luego del debate en que intervenga el Ministro por su propia voluntad. Este tema ha generado un debate pues se interpreta que el ministro cuestionado debe ejercer un supuesto derecho de defensa, cuando de lo que se trata es de asumir responsabilidad política, incluso la proveniente de alguna declaración o conducta del Presidente de la República. De otro lado, tratándose de mecanismos de control diferentes, establecer requisitos adicionales supone que no pueden ser ejercidos independientemente, sino de manera sucesiva. Como lo hemos señalado (2009), coincidimos con Díaz (1997) y Lindembert (2012) de acuerdo a la historia y experiencias comparadas que en este punto el reglamento excede el marco constitucional.

En relación al período de enfriamiento, el que debe transcurrir entre la presentación de la moción de censura y la votación, Loewenstein lo califica como uno de los mecanismos de racionalización del poder, procurando una reflexión madura de la mayoría parlamentaria (Loewenstein, 1982). Este tema está presente en la legislación comparada y fue debatido en la Asamblea Constituyente de 1979, así como en el Congreso Constituyente Democrático de 1993, pues se propuso la inmediatez en el voto con el objeto de evitar su manipulación. Explícitamente se criticó casos en los que se retrasó la votación hasta un mes. De la lectura del diario de debates de 1963, en el que se censura al ministro Oscar Trelles, Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Policía y Gobierno, vemos que la presentación de la moción de censura y consecuente aprobación se da en la misma sesión. Consideramos conveniente el criterio de otorgar un período de enfriamiento, pero a fin de que sea un control político eficaz, en el contexto de lo expresado por los constituyentes, el término señalado para la votación debe ser perentorio.

Si bien Sartori (2003) precisa que el criterio de clasificación como presidencialista no se vulnera aun cuando se opte por un mecanismo de control tan propio de los regímenes parlamentarios como  el poder de censurar ministros individuales con la consecuencia de su renuncia. Sin embargo, creemos que el adoptar mecanismos de control  cuyos efectos difieren en un sistema presidencial de los que tendrían en el sistema que se origina, da lugar a no pocos problemas que deben ser materia de interpretación. Algunos de ellos los planteamos a continuación:

¿Puede designarse nuevamente al ministro censurado en la misma cartera o en otra? ¿La censura del Presidente del Consejo de Ministros permite que el nuevo gabinete este integrado por los mismos ministros con excepción de su presidente? ¿La censura del Presidente del Consejo de Ministros acarea la censura del gabinete o debe censurarse a todo el gabinete a efectos que el Presidente pueda aplicar el artículo 134 de la Constitución[4]?  ¿Puede el ministro cuestionado renunciar al período de enfriamiento? ¿Puede el Reglamento del Congreso añadir requisitos para la presentación o votación de la moción de censura? ¿Qué ocurre si transcurridas setenta y dos horas no jura el nuevo ministro o gabinete? No es posible abordar las respuestas a estas interrogantes en estas líneas, baste señalar que las respuestas deben argumentarse excediendo el contenido literal del texto constitucional y atendiendo al menos a criterios de interpretación sistemática e histórica.

En cuanto a su ejercicio y límites en el Perú, Eguiguren (2007) explica que no es un mecanismo eficaz para cambiar la política gubernamental. Pease (2010) señala que sólo tuvo significación en dos gobiernos donde el Presidente de la República carecía de mayoría absoluta en el Congreso y cuando se articuló la oposición al gobierno. Si bien en la historia republicana reciente solo se censuró al Ministro del Interior en el año 2004, se ha utilizado regularmente, habiéndose presentado en este periodo once mociones; en el período 2006-2011, once mociones y en el período 2001 – 2006, nueve mociones. Si bien en muchos casos no se llegó al debate de la moción y votación, la sola presentación de la censura, logró el efecto de control político deseado, provocando la renuncia del ministro cuestionado.

Una reflexión final a partir de la investigación realizada es que en las votaciones de control político al gobierno se ha observado que los grupos parlamentarios no votan en bloque. En el caso de las dos censuras comentadas, se lograron con votos del partido de gobierno. En otros casos, la disciplina de las bancadas disminuye cuando afecta la estabilidad del Poder Ejecutivo.

[1] El artículo 67  de la Ley Fundamental  dispone que el Bundestag sólo podrá plantear una moción de censura frente al Canciller Federal  si elije por mayoría de sus miembros a un sucesor y solicita del Presidente Federal el relevo del Canciller Federal. El Presidente Federal deberá acceder a esta solicitud nombrando a quien resulte elegido.

[2] El artículo 114  de la Constitución dispone que si el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el artículo 99. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno.

[3] Artículo 132 y ss de la Constitución y 86 del Reglamento del Congreso.

[4] Artículo 134.- El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha

censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros.

BIBLIOGRAFÍA

BERNALES, Enrique y OTÁRALA, Alberto. Constitución Política Peruana de 1993. Análisis comparado. Ediciones Constitución y Sociedad.

CAMPOS RAMOS, Milagros. Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismos de control político en el Poder Ejecutivo; Pontificia Universidad Católica; 2014

Disciplina partidaria: dudas y murmuraciones Editorial Académica Española 2012

El Control Político: en Derecho Parlamentario, Universidad de San Martín de Porres. Instituto de Gobierno : Congreso de la República, 2009

EGUIGUREN PRAELI, Francisco. La responsabilidad del Presidente: razones para una reforma constitucional. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2007.

GARCÍA BELAÚNDE, Domingo.  Forma de gobierno en la Constitución peruana. En: Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) Núm. 74. Octubre-Diciembre 1991

LINDEMBERT AGUILAR, Sandra La censura ministerial en el Perú. En gaceta constitucional Nº 53, 2012

LINZ, J.J.;  Valenzuela, A. La crisis del Presidencialismo: Perspectivas Comparativas The John Hopkins University Press. Ed. Cast.: Alianza Editorial. Madrid, 1997

LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución Barcelona : Ariel, 1982

PEASE GARCIA, HENRY  (2010) ¿Cómo funciona el presidencialismo en el Perú? Escuela de gobierno y políticas públicas, Pontificia Universidad Católica Lima 2010

SARTORI, Giovanni, Ingeniería Constitucional Comparada. México: FCE, 2003.