Escrito por Mario Reyes, comisionado de ius 360
El pasado martes 14 de enero de 2020, se debatió y aprobó la ponencia que presentó el magistrado Carlos Ramos, en la que recomienda declarar infundada la demanda competencial interpuesta por el presidente del disuelto congreso, Pedro Olaechea, quien argüía que el cierre del Congreso producido el pasado 30 de setiembre de 2019, era inconstitucional.[1]
Reviste vital importancia el pronunciamiento que se produjo por parte del Tribunal Constitucional en su calidad de supremo intérprete de la Constitución, pues si el mismo no tendrá repercusiones inmediatas importante, si establecerá un precedente en lo referido a materias sumamente relevantes en el sistema de pesos y contrapesos propio del principio de separación de poderes, como lo son las cuestiones de confianza, las formas de aceptación, y el eventual cierre del congreso que pudiera producirse en virtud de que la misma sea negada en dos oportunidades.
Dicho documento ya se había hecho público antes del debate, en virtud a las propuestas que presentó la electa presidenta del Tribunal Constitucional, Marianella Ledesma, en lo referido a cambios en la publicidad de los debates y ponencias que se realizan en dicha institución[2]. Y fue esta ponencia la que se aprobó por los votos de los magistrados Manuel Miranda, Eloy Espinoza-Saldaña, Marianella Ledesma y el propio Carlos Ramos.
En relación a todo ello, en el presente artículo presentaremos ciertos puntos clave del referido documento, que consideramos que son relevantes en relación a conflictos que pudiesen darse en el futuro que versen sobre la materia, y que además, realizan una precisión del principio de separación de poderes y del sistema de pesos y contrapesos que debe de imperar en el Perú.
¿Qué dice la ponencia del Magistrado Carlos Ramos?
Como ya hemos adelantado, la referida sentencia declaró infundada la demanda competencial interpuesta por el Presidente de la Comisión Permanente, y por tanto, considera constitucional el cierre del congreso producido el pasado 30 de setiembre del 2019.
Para sustentar dicha posición, Ramos ha recurrido a dividir el documento de autos en cinco puntos clave, en donde (i) presenta la naturaleza del conflicto competencial, (ii) analiza los principios de separación y equilibrio de poderes, (iii) describe las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo en la historia peruana, (iv) brinda ciertas pautas generales sobre la cuestión de confianza, y (v) finalmente, presenta el análisis del caso en discusión.
Sobre lo primero, conviene rescatar, desde un punto de vista netamente doctrinario, el desarrollo que se realiza del conflicto de competencias. Al respecto, se platea que el mismo se produce “cuando alguna de las referidas entidades estatales adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones que afectan las competencias o atribuciones que de acuerdo con el marco constitucional y legal corresponden a otra.”[3] Asimismo, procede a detallar que el conflicto que se presenta en el presente caso se trata de uno por menoscabo en sentido estricto, toda vez que se alega que existe una clara delimitación de las competencias de los organismos en conflicto, pero que una de las mismas las ejerce de manera inadecuada o prohibida, y, por tanto, inconstitucional.
Ello queda plasmado si se observa el fundamento 7 del documento, en donde precisamente se establece lo siguiente:
“En el caso de autos, la Comisión Permanente alega en su demanda de conflicto competencial que existe un conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Señala que ambos poderes conocen perfectamente sus competencias, pero, sin embargo, uno de ellos ha realizado un indebido o prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano constitucional.”
A partir de ahí, sobre los principios de separación y equilibrio de poderes, se plantea que si bien en nuestra configuración se plantea el principio de separación de poderes, consagrado en el art. 43 de la Constitución, dicho principio no es absoluto, puesto que existe un deber propio de los poderes del Estado de colaborar entre sí, y de establecerse mecanismos de control y colaboración.[4]
En relación a ello, se presentan a la cuestión de confianza y a la figura del cierre del congreso como mecanismos de control, previstos en el capítulo de la Constitución dedicado a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Sobre los mismos, se postula a los mismos como un mecanismo de colaboración que se introdujeron en el constitucionalismo peruano en la segunda mitad del siglo XIX y durante el siglo XX, y más espáticamente en la Constitución de 1979, como producto de las tensiones políticas producidas en los gobiernos de los expresidentes Bustamante y Rivero y Belaunde Terry. [5]
Un punto que a nuestro parecer es importante, y que es descrito por el magistrado Ramos, recae sobre el hecho de que, a diferencia de anteriores controversias que se produjeron entre el poder ejecutivo y el legislativo, el cierre del congreso del pasado 30 de setiembre presenta especial singularidad, y es que el mismo puede por fin ser objeto de pronunciamiento del máximo ente encargado de la interpretación de la Constitución, lo que permite, en palabras textuales, “apuntar a un futuro que permita la consolidación de las instituciones democráticas.”[6]
Otro aspecto relevante a tomarse en cuenta es el referido a las consideraciones acerca de la cuestión de confianza que anteriormente se habían planteado en la Sentencia 0006- 2018-PI/TC, como producto de un pronunciamiento que el TC emitió a propósito de unas reformas realizadas al Reglamento del Congreso. Sobre se ello, recordó el Magistrado, que la cuestión de confianza “ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera”[7]. Con esto, el TC dilucidado que no existe una regulación específica que detalle cuales son las materias sobre las que el ejecutivo puede plantear cuestión de confianza.
Sin embargo, a efectos de limitar dicha atribución constitucional, se propone que la Constitución de 1993 presenta una serie de límites de carácter formal a su ejercicio, que buscan evitar el mal uso de dicho mecanismo de balance, y que precisamente son los que se encuentra estipulados en el artículo 134 de la Constitución, a saber: (i) que no puede disolverse el Congreso de la República en el último año de su mandato; (ii) no puede ser disuelto bajo estado de sitio; y que, (iii) la Comisión Permanente del Congreso no puede ser disuelta.[8] Ahora bien, consientes asimismo del peligro que resulta de un mal uso de la cuestión de confianza, desde el tribunal se invoca al ejecutivo a buscar alternativas pacificas para la solución de tensiones políticas, y a recurrir a la cuestión de confianza y al eventual cierre como herramientas de ultima ratio. Lo contrario resultaría, a interpretación del TC, como una infracción a la Constitución.
Por último, antes de adentrarnos en los aspectos considerativos de la ponencia, cabe desarrollar las ideas que son presentadas en relación a una posible negación fáctica de la confianza. Sobre esto, antes las alegaciones presentadas por los representantes del legislativo, el TC es enfático en aclarar que “en un afán de evitar asumir su respectiva responsabilidad política, el Congreso de la República pueda, al menos formalmente, votar a favor de la confianza pese a que, en los hechos, no adopte ninguna medida que materialice dicha manifestación de voluntad”[9]. En ese sentido, si bien se postula que la negación de la confianza, como regla general, debe darse de manera expresa, si cabe la posibilidad excepcional de que, en determinadas circunstancias, existan conductas de parlamento que permitan dar a interpretar de que la confianza efectivamente ha sido denegada.
Sobre los fundamentos presentados para desestimar la demanda competencial
El análisis de constitucionalidad de la cuestión de confianza planteada a propósito de la elección de magistrados del Tribunal Constitucional ha sido dividido por el Magistrado en dos materias que permiten definir aspectos relevantes del presente caso: (i) si cabe la posibilidad de plantear cuestión de confianza para reformar el procedimiento de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional y (ii) si existió una denegación de confianza al gabinete liderado por Salvador del Solar el pasado 30 de setiembre.
Sobre lo primero, en la sentencia se ha afirmado que si cabe la posibilidad de plantear cuestión de confianza sobre la elección de magistrados del Tribunal Constitucional, puesto que, según alegaron los tribunos, es necesario que el procedimiento deba de ser dotado de un mayor grado de trasparencia a fin de garantizar la independencia judicial de los propios miembros de dicho ente.[10]
Por todo ello, se sostiene en la sentencia que “la presentación de un proyecto de ley relacionado con la reforma a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, específicamente en lo relacionado al procedimiento para la selección de sus magistrados, se encuentra dentro del ámbito de las competencias del Poder Ejecutivo, por tratarse de un asunto de un marcado interés nacional”.[11] Esto en sí es lo que determinó la constitucionalidad de la cuestión de confianza.
Por otro lado, en relación a si existen formas alternativas a la denegación de confianza, como alega el ejecutivo que se dio en el presente caso, la ponencia del magistrado Ramos ha determinado que esto es correcto. Y es que para el tribuno, , en el presente caso, un extremo de la cuestión de confianza tenía como objeto la paralización, hasta una ocasión posterior, del proceso de elección de magistrados que llevaba a cabo el Congreso de la República, a fin que el mismo pueda ser efectuado con un mayor nivel de trasparencia[12]. Sin embargo, al continuar el Pleno con la referida elección, y al rechazar una cuestión previa presentada por la congresista Indira Huilca para discutir la aprobación de la cuestión de confianza, dicho órgano denegó de manera implícita la referida confianza, y por tanto, configuro el supuesto habilitante para la disolución del congreso. Es necesario recalcar, sin embargo, que para el magistrado, la dación de la confianza debe de darse, como regla general, de manera expresa, y únicamente en supuestos excepcionales, como en el presente caso, puede alegarse la denegación tácita o fáctica referida.[13]
Por todos estos fundamentos, es que se declaró constitucional lo ocurrido el pasado 30 de setiembre de 2019. Está por verse en el futuro cuáles serán las consecuencias de la presente sentencia, especialmente en situaciones de crisis política que generan inestabilidad y que no hacen más que perjudicar al país.
Imagen obtenida de http://bit.ly/2R6bNhV
[1] https://larepublica.pe/politica/2020/01/08/cierre-del-congreso-tribunal-constitucional-reprograman-ponencia-de-carlos-ramos-para-el-14-de-enero-pedro-olaechea-martin-vizcarra/
[2] https://ius360.com/jornadas/derecho-constitucional/transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica-en-las-deliberaciones-del-tribunal-constitucional-raul-gutierrez/
[3] Fundamento 2
[4] Fundamento 31
[5] Fundamento 60
[6] Fundamento 74
[7] Fundamento 106
[8] Fundamento 111
[9] Fundamento 136
[10] Fundamento 178
[11] Fundamento 183
[12] Fundamento 186
[13] Fundamento 192
