Artículo escrito por Bruno Mejía, Gerente de Competencia y Mercados, EY Law
Durante cuatro años la Directiva 005-2017/DIR-COD-INDECOPI, Directiva que regula el Procedimiento Sumarísimo en materia de protección al consumidor previsto en el Código de Protección y Defensa del Consumidor (“Directiva de Procedimiento Sumarísimo”) y la Directiva 006-2017/DIR-COD-INDECOPI, Directiva que regula los procedimientos en materia de protección al consumidor previstos en el Código de Protección y Defensa del Consumidor (“Directiva de Procedimiento Ordinario”), regularon los procedimientos que su nombre indica.
Para cada tipo de procedimiento dichas Directivas contenían disposiciones específicas, las cuales si bien regulaban un supuesto distinto, también podían superponerse y regular el mismo supuesto de hecho. Ello podía producir confusión, incluso entre abogados; además de incumplir los principios de simplicidad, uniformidad y predictibilidad, recogidos en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General[1].
Un factor no menos importante es que, con posterioridad al inicio de la vigencia de la Directiva de Procedimiento Sumarísimo y de la Directiva de Procedimiento Ordinario (ambas de mayo de 2017), se emitieron normas de carácter general ―p.e. el Decreto Legislativo 1390 y el TUO de la LPAG―, así como lineamientos y jurisprudencia administrativa del INDECOPI que han ido complementando y recogiendo supuestos no previstos en ambas Directivas.
Toda esta nueva regulación, producto de las normas y jurisprudencia emitidas luego de las Directiva del Procedimiento Sumarísimo y de la Directiva del Procedimiento Ordinario, generó la necesidad de dotar mayor orden y predictibilidad en la tramitación del procedimiento administrativo en materia de protección al consumidor diseñado en el INDECOPI. En otros términos, era mejor que un solo cuerpo normativo recoja las disposiciones que permitan a los administrados y a la propia autoridad administrativa conocer claramente los requisitos y exigencias previstas en el referido procedimiento.
Es así que el pasado 30 de abril se publicó la Resolución 049-2021-PRE/INDECOPI, por la cual se aprobó la Directiva Única que regula los Procedimientos de Protección al Consumidor previstos en el Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, la “Directiva Única”)[2].
La finalidad de la Directiva Única es principalmente establecer reglas complementarias y comunes para el desarrollo eficaz y eficiente de los procedimientos administrativos de protección al consumidor que se tramitan ante los órganos resolutivos de protección al consumidor del INDECOPI.
Pero ¿cuáles son los principales aspectos positivos que recoge la Directiva Única? Podemos señalar los cinco siguientes:
- Determinación de la cuantía (artículos 6.2 y 6.3). En caso un consumidor cuestione, por ejemplo, que el proveedor aplicó de forma indebida intereses de un producto financiero adquirido, la cuantía deberá ser determinada necesariamente por el valor total de dicho product De igual modo, es conveniente que la Directiva Única haya establecido que la cuantía no se define por el monto solicitado en calidad de medida correctiva por el consumidor al interponer su denuncia. Estas precisiones serán de mucha ayuda para los órganos resolutivos de primera instancia del INDECOPI al momento de evaluar y determinar su propia competencia.
- Determinación de la competencia territorial (artículo 7). La sede del INDECOPI donde el consumidor ingrese su denuncia se regirá por el domicilio del denunciado (en caso sea persona natural)[3] y por la sede principal del denunciado (en caso sea persona jurídica)[4]. Este es un aspecto que se desprende de la copiosa jurisprudencia emitida al respecto por la Sala Especializada en Protección al Consumidor, pero que de todas maneras es positivo que se establezca con mayor claridad en una Directiva.
- Reconocimiento de la infracción (artículo 26). En caso el denunciado reconozca la comisión del hecho infractor, el INDECOPI podrá reducir la multa aplicable hasta en un monto no menor del 50% de su valor. Si bien la posibilidad de que, ante el reconocimiento, la autoridad administrativa reduzca la multa a imponer ya se encuentra recogida en el Decreto Legislativo 1390, es un aspecto positivo fijar un mínimo del porcentaje de la reducción. Esto, desde setiembre de 2018, ha venido siendo aplicado por los órganos resolutivos de protección al consumidor del INDECOPI.
- Imposición de plazos internos (artículo 32). Luego de que las partes hayan interpuesto su recurso de apelación, los órganos resolutivos de primera instancia contarán con plazos internos (entre cinco y diez días hábiles) para elevar los actuados al superior jerárquico. Aun cuando hubiese sido más conveniente que dichos plazos sean más reducidos, se debe reconocer la voluntad del INDECOPI de transparentar su actuación procedimental y de fijarse plazos internos que agilicen el trámite del procedimiento.
- Reforzamiento de la actuación de oficio del INDECOPI (artículo 40.1). En aquellos casos en los que un denunciado incumpla un mandato de medida correctiva o medida cautelar, el órgano resolutivo actuará de oficio para garantizar que dicho mandato haya sido cumplido. Lo plausible es que esta medida pasó de ser una buena práctica interna del INDECOPI a una disposición legal contenida en una Directiva.
Luego de haber revisado los puntos positivos de la Directiva, pasaremos a revisar brevemente los aspectos en los que encontramos oportunidades de mejora. A nuestro entender, son los cuatro siguientes:
- Plazo para improcedencia por competencia institucional (artículo 13.1). No se ha establecido expresamente un plazo máximo que tendría el órgano resolutivo en declarar la improcedencia en aquellos supuestos en los que el INDECOPI no se considere competente para conocer la denuncia interpuesta por el consumidor. Esta omisión podría generar que la autoridad llegue a emitir su pronunciamiento días previos al vencimiento del plazo máximo legal que tiene para ello, perjudicando al administrado.
- Informe final de instrucción en procedimientos por iniciativa de parte (artículo 18.5). En lo que parece ser un error de redacción, se establece que la Secretaría Técnica de la Comisión formulará un informe final de instrucción “en los procedimientos administrativos por iniciativa de parte”. Esto, claro está, no se condice con lo recogido en su artículo 27 que señala que dicho informe será emitido “en los procedimientos administrativos a instancia de la autoridad”. Aquí lo que corresponde es efectuar una interpretación sistemática de la Directiva Única.
- Órgano competente de la Sede Central para conocer las solicitudes de liquidación de costas y costos (artículo 35). Si bien se trata de una supuesto específico referido a la Sede Central, hubiese sido conveniente, al menos, hacer mención a la Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo del INDECOPI 106-2014-IDECOPI/COD, que aprobó la División temática de la competencia resolutiva de los Órganos Resolutivos de Procedimientos Sumarísimos de Protección al Consumidor de la Sede Central del INDECOPI; en la cual expresamente se establece las materias sobre las cuales cada órgano resolutivo es competente.
- Comunicación del incumplimiento del mandato de pago de costas y/o costos liquidados (artículo 41.1). A diferencia de lo regulado sobre el incumplimiento del mandato de una medida correctiva o medida cautelar en el que el INDECOPI se cerciora de oficio de que el denunciado haya cumplido con lo ordenado por la autoridad; en este caso la carga de comunicar el incumplimiento del mandato de pago de costas y/costos liquidados ha sido trasladada al consumidor. No queda del todo claro por qué en un caso el cumplimiento es perseguido de oficio por la autoridad y el otro no, más aún cuando ambas situaciones se tratan de mandatos ordenados en resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo.
A manera de conclusión, podemos indicar que, en términos generales, la aprobación de la Directiva Única es una muestra de compromiso por parte de la autoridad en implementar un procedimiento administrativo simple, uniforme y predecible ―esto es, garantista y respetuoso de los derechos de los administrados―, sustentado en la legislación vigente, así como en la jurisprudencia y lineamientos emitidos por el INDECOPI. No es una tarea sencilla, pero el camino está ya trazado y, como todo acto humano, es mejorable.
[1] TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, aprobado por DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS
1.13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidas en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener.
[2] Norma vigente a partir del 1 de mayo de 2021, y de aplicación inmediata a todos los procedimientos administrativos de protección al consumidor en trámite ante el INDECOPI.
[3] Si la persona natural domicilia en varios lugares, podrá ser denunciado ante el órgano resolutivo en cuya circunscripción territorial se encuentre cualquiera de sus domicilios, a elección del denunciante.
[4] Si la persona jurídica cuenta con sucursales en lugares distintos al domicilio de su sede principal, puede ser denunciada, elección del denunciante, ante el órgano resolutivo en cuya circunscripción territorial se encuentre cualquiera de dichos domicilios en donde haya ocurrido alguno de los hechos que motivan la denuncia.