El pasado miércoles 04 de febrero de 2015, se publicó en el Diario “La Exitosa” un breve artículo titulado ¿El Estado pretende adueñarse de terrenos en Máncora?, en el cual se denunció que la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN estaría realizando un verdadero “faenón” de millones de dólares al vender a los ocupantes de la playas de Pocitas, distrito de Máncora, provincia de Talara, departamento de Piura, “sus propios terrenos” y que estaría siendo intransigente con respecto a la admisión de “los títulos” que acreditarían la propiedad de los ocupantes.

El conflicto expuesto se manifiesta en la política de recuperación de la SBN de los predios que se ubican en la citada playa, y, los intereses de los ocupantes que explotan comercialmente  dichos  predios,  amparados  en  constancias  de  posesión,  pago  de servicios y títulos de propiedad inscritos.

La temática expuesta, nos permite reflexionar sobre la naturaleza de las playas en nuestro Ordenamiento Jurídico, y el especial mecanismo de cautela que se regula sobre las mismas, que datan desde el año 1924[1]; así como la existencia de alguna base legal que permita ejercer las acciones de recuperación por parte del Estado  sobre los predios ubicados en la indicada playa.

Sobre  la  naturaleza  de  las  playas,  GARCÍA  DE  ENTERRIA [2]  expresa  que  el  dominio público natural o “por naturaleza” se entiende como aquellas dependencias del dominio público cuya afectación está definida por modo general en la ley con relación a determinadas circunstancias físicas o naturales, y sin necesidad, por tanto, de declaraciones singulares de afectación para cada caso, siendo un ejemplo notario la zona marítimo –   terrestre.

Desde esta perspectiva, las playas constituyen bienes de dominio público por naturaleza, gozando  de  los  atributos  de  la  inalienabilidad  e  imprescriptibilidad.  La  inalienabilidad refiere a que los bienes estatales no pueden ser objeto de derechos a favor de terceros sino en las formas y con las limitaciones establecidas por las leyes correspondientes, en atención a  que  son  excluidos  del  tráfico  jurídico.  En  esa  línea  de  ideas,  SANDULLI expresa que  los  bienes  en  cuestión  no  son  susceptibles  de  ser  transferidos  a particulares. [3]

En  cuanto  a  la  imprescriptibilidad,  cabe  resaltar  que  dichos  bienes  no pueden ser adquiridos de manera originaria mediante usucapión por privados, en atención al mandato legal y a que no pueden ser objeto de posesión por privados.

 Las  playas  son  bienes  de  dominio  público  con  los  atributos  de  inalienabilidad  e imprescriptibilidad, destinado a un uso público. Sobre este último punto, se debe tener en cuenta que éste puede ser efectuado por personas en forma directa, individual o colectivamente, por su sola condición de tales, sujetándose a la obligación de observar las disposiciones reglamentarias dictadas por la autoridad competente, teniendo carácter, en principio, de ser libre, gratuito, impersonal e ilimitado[4].

Por tanto, teniendo en cuenta la particular naturaleza  de  las playas,  cabe precisar  el tratamiento legal de las mismas.[5] En nuestro Ordenamiento Jurídico, existe una zona de protección especial a la cual se denomina Zona de Playa Protegida que conforme a los artículos 3º y 4º del Reglamento de la Ley N° 26856 aprobado por el Decreto Supremo Nº 050-2006-EF[6] comprende el área de playa y la zona de dominio restringido.

En cuanto a la supervisión la zona de playa, el artículo 41º del Reglamento de la Ley Nº  29151,  aprobado por  Decreto Supremo  Nº 007-2008-VIVIENDA,  establece  que  la supervisión del carácter inalienable e imprescriptible de los bienes de dominio público, está a cargo de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, en su calidad de Ente Rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Por su parte, el artículo 1º del Decreto Supremo Nº 010-2008-VIVIENDA dispone que si como consecuencia de las acciones de supervisión se identifican áreas ocupadas sin contar con derecho de uso o concesión legalmente establecidos, la SBN y la Dirección de Capitanías y Guardacostas (DICAPI) deberán promover conjuntamente las acciones tendientes a la erradicación de los precarios ubicados en dicha zona.

 En ese contexto, mediante Resolución Nº 008-2015/SBN de fecha 16 de enero de 2015 esta Superintendencia aprobó el “Plan Integral de Protección y Cautela de Playas – 2015”, cuyo objetivo general es orientar las acciones necesarias para la preservación de la zona de playa protegida, como bien de uso público y como eje de desarrollo económico, estableciéndose como uno de los objetivos específicos la recuperación de los bienes de dominio público.

En atención al marco legal expuesto y la función de supervisión adoptada por la SBN, se advirtió que la ocupación de particulares en la playa Pocitas se encuentra mayoritariamente en el Área de Playa (aproximadamente 70% con respecto a la Zona de Playa Protegida), zona intangible, imprescriptible e inalienable.

Teniendo en cuenta lo expuesto, el Estado ostenta la propiedad de la Zona de Playa Protegida desde tiempos inmemoriales, la cual por constituir un dominio público, no es necesario publicitar dicha situación jurídica en los Registros Públicos. Pese a ello, el Estado, a fin de ejercer una defensa efectiva de las zonas ocupadas, inmatriculó las áreas de 120,906.65 m2 y 52607.11 m2 en las Partida Electrónicas N° 11066785 y N° 11066802 del

Registro de Predios de Sullana. Por lo que, la ocupación que detentan dichos pobladores de la playa Pocitas no genera derecho alguno a favor de los mismos.[7]

En ese sentido, desde nuestra perspectiva, constituye una falacia que el Estado pretenda adueñarse de los terrenos ocupados en Máncora, cuando los mismos, por ubicarse en Zona de Playa Protegida son de propiedad estatal desde tiempos inmemoriales. Por lo que cualquier ocupación que no cuente con los derechos otorgados por las autoridades competentes[8]   será  entendida como  ilegal, hecho  que  habilita  al Estado  a  ejercer  las acciones de defensa y recuperación sobre los mismos.

[1] En el año 1924 las playas de nuestro litoral ostentaban un especial régimen de protección, en cuanto la Ley N° 4940 de 13 de febrero 1924 dispuso que: “Tratándose de ventas de terreno a que se refiere esta Ley, sólo podrá enajenarse las situadas a distancia no menor de 50 metros de la línea de alta marea, de tal modo que queda, entre la zona edificada y el mar, una faja de terreno destinada para malecones. Se exceptúa de esta regla, las ventas que tengan por objeto la construcción de establecimientos de baños, muelles u otras obras análogas”. Dicho de otro modo, esta norm a protegía la intangibilidad de los 50 metros de ancho paralela a la línea de alta marea. Esta regulación estaba acorde con lo que dispuso por el artículo 823° del Código Civil de 1936, en el sentido que establecía que las playas y las zonas anexas que señala la Ley de la materia eran propiedad estatal, con los atributos de ser inalienables e imprescriptibles. En ese contexto, la Constitución de 1933 señalaba que los bienes públicos no son objeto de propiedad privada, siendo su uso para todos.

[2] GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Dos estudios sobre la usucapión en derecho administrativo, Editorial Tecnos, Madrid, 1974, pág. 117.

[3] SANDULLI, Aldo M., V. Beni Pubblici, Enciclopedia del diritto, Giuffre, Milano, 2002, pág. 277

[4] DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial de Ciencia y Cultura Ciudad Argentina, Tomo II, Argentina, 2005: pág. 147

[5] De conformidad con el nuevo Reglamento del Decreto Legislativo N° 1147 aprobado mediante Decreto Supremo N° 015- 2014-DE, la playa es el área donde la costa se presenta como plana, descubierta, con declive suave hacia el mar y formada de arena de piedra, canto robado o arena entremezclada con fango más una franja no menor de 50 metros de ancho paralela a la línea de alta marea.

[6] Comprende el Área de Playa que se define como el área donde la costa presenta una topografía plana y declive suave hacia el mar, más una franja de hasta 50 metros de ancho paralela a la línea de alta marea, siendo que la determinación de la franja de hasta 50 metros de ancho paralela a la línea de alta marea, estará a cargo de DICAPI; y, la Zona de Dominio Restringido se define como la franja de 200 metros ubicada a continuación de la franja de hasta 50 metros paralela a la línea de alta marea, siempre que exista continuidad geográfica en toda esa área y no existan terrenos de propiedad privada excluidos de su ámbito, según lo previsto por el artículo 2º de la Ley Nº 26856.

[7] En ese orden de ideas, ISAMBERT expresa: “Solo la autoridad puede hacer perder a una cosa el carácter demanial, por lo que la posesión a que la hipótesis se refiere no debe prevalecer en ningún caso”  Ver en: ISAMBERT, Traité du domaine public, Dijon, 1836, pág. 218.

[8] En ese contexto, la SBN es competente para efectuar la desafectación y la adjudicación en propiedad o el otorgamiento de otros derechos, de terrenos comprendidos en la Zona de Dominio Restringido de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15º y 16º del Reglamento de la Ley Nº 26856.  Por su parte, de acuerdo con el artículo 5º del Decreto Legislativo Nº 1147, la DICAPI es competente para otorgar derechos de uso en el área acuática a personas naturales o jurídicas, con previa opinión técnica de la SBN.