Si bien es cierto que la Administración goza de ciertas prerrogativas en el ejercicio de sus funciones, respecto de las cuales podríamos decir a grandes rasgos que encuentran justificación en la finalidad pública que se reconoce en el desarrollo de sus actividades, es innegable también que la puesta en acción de dichas prerrogativas debe realizarse en observancia de las disposiciones constitucionales y en respeto de los derechos fundamentales de los administrados.
A pesar de que lo señalado pueda parecer una obviedad en un Estado Constitucional de Derecho como en el que nos encontramos, existen escenarios en los que este mandato de sometimiento a la Carta Magna parece no cumplirse a cabalidad. Es así como en las líneas siguientes, comentaremos una situación surgida de manera bastante reiterada en las relaciones entre los administrados y la Administración Pública, y particularmente en el marco de los procedimientos de ejecución coactiva (en adelante “PEC”) regulados tanto en el Código Tributario y el Reglamento del Procedimiento de Cobranza Coactiva de la SUNAT[i] como en la Ley N° 26979 y su Reglamento[ii].
I. Debido Proceso y Procedimiento de Ejecución Coactiva
No es novedoso actualmente decir que el derecho fundamental al debido proceso es de observancia también en el procedimiento administrativo, tema respecto del cual el Tribunal Constitucional ha tenido ya oportunidad de pronunciarse en reiteradas oportunidades[iii]. Bastará para nuestros fines con señalar que dicha observancia implica que el administrado, en tanto se encuentre inmerso en un procedimiento administrativo, es titular de un conjunto de derechos y garantías tendientes a que la decisión final adoptada por la entidad, que se reflejará en la emisión de un acto administrativo, sea producto de un procedimiento regular, libre de vicios y de arbitrariedades.
En tal sentido, consideramos que una verdadera protección del haz de derechos y garantías de titularidad de los sujetos en el procedimiento administrativo no puede en modo alguno limitarse a lo establecido en una norma[iv] (aspecto formal), sino que debe tener un correlato en acciones concretas (aspecto material), permitiendo en todo procedimiento el real ejercicio de los derechos de los administrados. Creemos que esta nota de efectividad que requiere la tutela de las situaciones jurídicas de los administrados[v], permitida a su vez por el debido proceso, implica sostener la vigencia de los derechos y garantías que lo conforman en todos los ámbitos en los que irradia sus efectos, no siendo PEC ajeno a ello.
De lo ya expresado, queda claro que el debido proceso se configura como un derecho continente[vi], es decir, que engloba a su vez un conjunto de derechos y que sin la plena observancia de estos perdería su razón de ser. De la gama de derechos comprendidos en este conjunto, a efectos del presente artículo debemos brindar especial énfasis a uno: El derecho al contradictorio, que no es otra cosa que aquel en virtud del cual el justiciable – en nuestro caso el administrado – debe tomar conocimiento de los actos conformantes del procedimiento para así poder formular descargos, ser oído oportunamente por la autoridad o tomar las acciones que considere pertinentes.
Ahora bien, como sabemos, el PEC tal como está regulado en nuestro país – tanto el llevado a cabo por SUNAT como el normado por la Ley N° 26979 – es una manifestación de la autotutela administrativa, que no es sino una de las prerrogativas con las que cuenta la Administración y a las que ya hemos hecho referencia en este y otros artículos sobre la materia. No obstante ello – y a estas alturas ya debe resultar evidente – la naturaleza ejecutiva y por tanto de trámite expeditivo que requiere este procedimiento no puede pasar por alto los derechos y garantías elementales del debido proceso, como lo es el contradictorio.
II. La problemática del artículo 11 del Código Tributario
Dicho esto, nos referiremos ahora al artículo 11 del Código Tributario, el cual contiene ciertas disposiciones que ameritan un comentario habiendo sentado nuestra posición en los párrafos previos, dicho artículo establece en su primer párrafo que “Los sujetos obligados a inscribirse ante la Administración Tributaria de acuerdo a las normas respectivas tienen la obligación de fijar y cambiar su domicilio fiscal, conforme ésta lo establezca” y en el tercero que “El domicilio fiscal fijado por los sujetos obligados a inscribirse ante la Administración Tributaria se considera subsistente mientras su cambio no sea comunicado a ésta en la forma que establezca. En aquellos casos en que la Administración Tributaria haya notificado al referido sujeto a efecto de realizar una verificación, fiscalización o haya iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva, éste no podrá efectuar el cambio de domicilio fiscal hasta que ésta concluya, salvo que a juicio de la Administración exista causa justificada para el cambio”
Como puede observarse, el contenido de esta norma genera una gran cantidad de inconvenientes en la práctica y muy especialmente en los PEC (tengamos en cuenta que esta norma es de aplicación también de manera supletoria en los procedimientos correspondientes a entidades de la Administración Pública Nacional, Regional y Local, que están facultadas por ley a exigir coactivamente el pago de una acreencia o la ejecución de una obligación de hacer o no hacer).
No es extraño que los administrados, una vez que se verifica la realización de alguna acción de cobranza (por lo general la ejecución de una medida cautelar) señalen no haber sido notificados con la resolución que da inicio al PEC y que le otorga un plazo para regularizar su deuda bajo apercibimiento de trabar las mencionadas medidas[vii], dado que ya no domicilian en la dirección registrada, o que se presenten situaciones en las que terceros manifiestan venir recibiendo documentos de cobranza dirigidos a personas que no domicilian actualmente en el inmueble que ellos ocupan.
Es común también que ante el surgimiento de estas situaciones la Administración decida ampararse en las normas del artículo 11 del Código Tributario antes señaladas para declarar la no procedencia de dichos pedidos, disponiendo en gran cantidad de ocasiones a dar por bien notificado al administrado – asumiendo la subsistencia del domicilio fiscal ante la no comunicación de su variación, además de la imposibilidad de realizar dicho cambio ante el inicio de un PEC – y proseguir con el procedimiento.
Siendo así, cabría preguntarse si con tal proceder por parte de la Administración no se estaría produciendo una vulneración al debido proceso (en este caso su correlato en lo que a los procedimientos administrativos respecta) del administrado, en situaciones en las que fácticamente el administrado no ha tenido posibilidad de conocer de manera oportuna[viii] la resolución que da inicio al PEC ¿Se estaría en estos casos garantizando la efectividad del derecho al contradictorio para el administrado que no ha podido ser oído, ni ejercer su derecho a liberarse de la deuda cancelándola dentro del plazo establecido?
Consideramos importante a estos efectos incidir en el rango legal de la norma contemplada en el artículo 11 del Código Tributario por un lado, y por el otro el carácter fundamental del derecho al debido proceso consagrado a nivel constitucional[ix]. Creemos que en los casos en los que esta norma legal devenga en un limitante para el ejercicio de alguno de los derechos integrantes del debido proceso tendría que primar la protección de un derecho estipulado en la Carta Magna.
A estos efectos, es importante también señalar que, en la práctica, lo dispuesto por el artículo 11 del Código Tributario podría terminar convirtiéndose en una vía para que la Administración consiga pasar por alto el muchas veces necesario análisis de las alegaciones y del material probatorio[x] que busca acreditar la efectiva vulneración el debido procedimiento del administrado, no poniendo en conocimiento de este de manera oportuna las actuaciones dentro de dicho procedimiento.
Cabe señalar que si bien es cierto, como lo ha mencionado también el Tribunal Fiscal en la RTF 4685-2-2006, el solo hecho de que un contribuyente se hubiera mudado no implica que su domicilio fiscal haya variado, también es cierto que la no comunicación de la variación del domicilio fiscal en la forma establecida por la administración – variación que, por lo demás, no es posible realizar al haberse iniciado ya un PEC, salvo que la propia Administración considere que hay motivos para hacerlo – no implica necesariamente que el administrado permanezca en dicho domicilio estando en posibilidad de conocer las actuaciones del procedimiento notificadas en este.
En tal sentido, teniendo en consideración la existencia de un mandato constitucional para la protección del debido proceso, y el carácter fundamental del mismo, creemos necesario que en situaciones en las cuales en el plano fáctico – para lo cual deberá presentar el sustento documental necesario – se observe que el administrado contra el que se lleva a cabo el PEC no se ha encontrado en posibilidad de conocer oportunamente las actuaciones de dicho procedimiento, la entidad encargada de la tramitación de dicho procedimiento proceda a subsanar esta situación a fin de efectivizar las garantías con las que cuenta toda persona sometida a un proceso o procedimiento administrativo.
III. Reflexiones finales
Desde nuestro punto de vista, y siendo plenamente conscientes de las particularidades y distinciones teóricas y prácticas entre el debido proceso a nivel jurisdiccional y su manifestación en sede administrativa, creemos también necesario, en un sistema jurídico como el peruano, dotar de una cada vez mayor efectividad a la tutela de los derechos de los administrados dentro del procedimiento administrativo, máxime en el marco del PEC, con las innegables consecuencias que el mismo representa en la esfera jurídica de estos. En tal sentido, resulta importante que el necesario ejercicio de las prerrogativas y facultades con las que cuentan las Administraciones Tributarias con miras a la consecución de sus objetivos recaudatorios – los que juegan un crucial papel en las finanzas públicas y por ende en el desarrollo del país – se lleve a cabo en armonía con la protección de los derechos y garantías otorgados constitucionalmente a las personas, que son en definitiva el fin supremo de la sociedad y el Estado.
Imagen obtenida de https://bit.ly/2XHMdDj
[i] Resolución de Superintendencia N° 216-2004/SUNAT.
[ii] Decreto Supremo N° 069-2003-EF.
[iii] Entre otras, las sentencias recaídas en los expedientes N° 08865-2006-PA/TC, 05085-2006-PA/TC, 03741-2004-AA/TC.
[iv] Título preliminar de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
- El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…) 1.2. Principio del debido procedimiento. – Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo. (…)”
[v] Conceptos desarrollados por Giovanni Priori en “La efectiva tutela jurisdiccional de las situaciones jurídicas materiales: hacia una necesaria reivindicación de los fines del proceso”. IUS ET VERITAS. Edición N° 26. 2003.
[vi] Sentencia recaída en el expediente N° 03233-2012-AA/TC.
[vii] Ley N° 26979 – Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva. Artículo 14°.
[viii] Cabe señalar al respecto que el artículo 27° de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, dispone que “También se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. (…).” (El resaltado es nuestro) supuesto que, por lo señalado, en este caso no sería de aplicación toda vez que no habría existido un conocimiento oportuno por el administrado.
[ix] Ver Constitución Política del Perú. Artículo 139°, inciso 3.
[x] Lo que supondría además otra vulneración al debido proceso, esta vez en lo que atañe al derecho fundamental a probar.
