Escrito por Rodrigo Ledesma Cervantes (*)  y Gonzalo J. Monge (**) 

El diseño de las instituciones políticas impacta en todos los ámbitos de nuestras vidas y ello incluye al plano económico. Es decir, estimado (a) lector (a), el retorno a la bicameralidad impactará en su vida diaria y en la de sus empresas. Desde luego, también impacta en el diseño constitucional y en el equilibrio de poderes.

Históricamente, el Congreso de Perú ha sido bicameral: Cámara de Diputados y Cámara de Senadores. En casi 203 años de vida republicana, hemos tenido sólo aproximadamente 35 años de unicameralidad (incluyendo al Congreso de 1992 a la fecha).

Se ha intentado revertir, desde luego. En el referéndum del 2018, la ciudadanía se pronunció sobre el retorno a la bicameralidad: rechazo del 90.51 % de los votos válidos. Digamos que “popular” no es.

¿Y cómo así, seis años después, estamos aprobando la bicameralidad? Porque la reforma constitucional se ha aprobado por el Congreso como consecuencia de dos votaciones favorables en dos legislaturas consecutivas, tal y como se regula en la propia Constitución (artículo 206°).

¿Qué esperar del retorno del Senado?

Teóricamente, con esta retomada distribución de las atribuciones legislativas, habrán proyectos de ley mejor debatidos, con respaldo técnico y financiero, escuchando a la ciudadanía y agentes económicos (como gremios empresariales) y sociales. Es decir, la bicameralidad se presenta con algunas bondades.

Considerando que “los poderes se distribuyen las atribuciones y se limitan recíprocamente (es decir, se controlan entre sí)”, el Senado marca una diferencia a la cotidianidad actual: tal como se ha señalado, con este sistema tradicional se busca rechazar la simplicidad automática de emisión de propuestas legislativas e iniciativas, que si bien hoy gozan de apariencia legítima y constitucional, no parecen tenerla a largo plazo (mucho menos sustento técnico y económico). La tarea del Senado es cambiar dicha realidad, basándose en la separación de poderes cuya trascendencia ha sido reconocida por el TC “para lograr eficiencia y calidad en el trabajo del Estado, como para evitar el absolutismo y la tiranía […]”. Dicho ello, veamos ahora cuál sería el impacto esperado del Senado en la economía.

Retorno a la bicameralidad e impacto económico

En teoría, el principal beneficio indiscutible de la bicameralidad es la presencia de nuevos filtros para una mejor labor legislativa, contribuyendo a disminuir la cantidad de leyes observadas por el Poder Ejecutivo, permitiendo un trabajo más efectivo. Después de todo, se concibe al Senado como una “cámara alta de reflexión” en el que no se discuten asuntos más cotidianos, que quedan en la Cámara de Diputados, y que tiene una composición más “nacional” que “local”.

Dicha separación de poderes en el Legislativo podría ayudar a prevenir riesgos económicos asociados a proyectos de ley con ausencia de la debida reflexión y debate parlamentario que terminan por declararse inconstitucionales ante el Tribunal Constitucional (“TC”), aunque hasta que se declaren inconstitucionales pasa mucho tiempo en el cual la norma antitécnica está vigente, causando, por ejemplo, daños económicos. A modo ilustrativo, recordemos que el TC ha declarado inconstitucionales:

Sólo pudieron ser aprobados seis (06) leyes por insistencia, entre el 2018 y 2021, que luego fueron declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.

Dicho ello, es cierto que la existencia de dos (02) cámaras brinda una mayor desconcentración del poder al momento de realizar acciones de interpelación o censura de ministros, así como elección de altos funcionarios que son importantes para la vida económica (como miembros del Directorio del Banco Central de Reserva o el titular de la Superintendencia de Banca y Seguros).

Por su parte, la actual posición doctrinaria en el Perú no es ajena al presente cambio, en tanto señala que “no solo se debe distribuir las funciones sino unos órganos deben controlar a los otros para que nadie tenga poder absoluto”. Es decir, si bien hay atribuciones concentradas en el Congreso en general, en el diseño del mismo también se han dividido las competencias entre la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores.

¿Cuándo entra en vigencia la reforma?

Con las próximas elecciones generales, que se proyectan para el 2026 (aunque ello podría variar).

Pese al posible desacuerdo popular con el retorno de la bicameralidad al Perú, y quizá hasta su eventual litigio, lo cierto es que la reforma ya fue aprobada. Debemos esperar a ver cómo se concreta en la realidad, aunque, idealmente, en cualquier escenario deberíamos evitar leyes como las mencionadas líneas arribas: populistas, que desestabilizan la economía, y que son inconstitucionales.

Corresponderá ver en la práctica cómo funcionará el Congreso bicameral, recordando que independientemente de su composición y de sus atribuciones, “la política queda sometida al derecho en la forma del Estado constitucional y democrático”, por lo que también los actos del Congreso estarán sujetos al escrutinio público y jurisdiccional. Esperemos a qué nos deparará el Senado.

(*) Rodrigo Ledesma Cervantes es estudiante universitario de sétimo ciclo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima. Practicante Pre-profesional del Equipo Constitucional del Estudio Echecopar, member firm of Baker McKenzie International. Contacto: 20211435@aloe.ulima.edu.pe

(**) Gonzalo J. Monge es abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y Magíster en Derecho (LL.M.) por la Universidad de Harvard (Harvard Law School), en la que estudió como Becario Fulbright (2021-2022). Asociado Senior y Jefe del Equipo de Derecho Constitucional y Derecho Procesal Constitucional del Estudio Echecopar, member firm of Baker McKenzie International (Área de Prevención y Solución de Controversias). Ha sido Adjunto de Docencia en la Facultad de Derecho de la PUCP. Contacto: gmonge@pucp.edu.pe

El presente artículo se basa en la nota publicada en el Diario Gestión, que se puede encontrar en el siguiente link: https://gestion.pe/blog/agenda-legal/2024/04/congreso-bicameral-impacto-en-la-economia.html/?ref=gesr

RUBIO CORREA, Marcial. “El Estado peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”. Segunda edición. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. 2011. p. 49-51.

LANDA ARROYO, César. “Tribunal Constitucional y Estado Democrático”. Volumen I. Cuarta edición. Lima: Palestra Editores. 2022. p. 40.