Acuerdo de Escazú: a propósito del reciente depósito del instrumento de ratificación realizado por Argentina y México | Nicolás Boeglin

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*Escrito por Nicolás Boeglin

Argentina y México depositaron cada uno el 22 de enero del 2021 su instrumento de ratificación del Acuerdo de Escazú, adoptado en Costa Rica en el mes de marzo del 2018: de manera a saber cuáles son los diez Estados que ya lo habían hecho antes de Argentina y de México, remitimos a nuestros estimables lectores al estado oficial de firmas y ratificaciones de Naciones Unidas.

En las líneas que siguen, analizaremos lo que conlleva este tablero oficial de Naciones Unidas para el futuro de la democracia ambiental en América Latina y en el Caribe, no sin antes recordar algunos conceptos básicos del derecho internacional público en materia de tratados, a saber que:

– para que un tratado multilateral sea ratificado, mediante el depósito oficial del instrumento de ratificación en Naciones Unidas (usualmente por parte del Poder Ejecutivo), debe ser primero aprobado (usualmente por el Poder Legislativo de un Estado);

– para que un tratado sea aprobado por el Poder Legislativo de un Estado, debe primero ser firmado (un acto que recae en el Poder Ejecutivo);

– para que este tratado sea vigente, no es sino una vez reunidas una cierta cantidad de ratificaciones (cuyo número es fijado por el mismo tratado), que se contabiliza un plazo de tiempo (también determinado por el texto de un tratado) para fijar jurídicamente la entrada en vigor del tratado como tal.

El tener en mente estos conceptos permite visualizar de manera mucho más precisa el estado en el que se encuentra el Acuerdo de Escazú al iniciar este 2021, y el alcance de las recientes ratificaciones de este valioso instrumento regional por parte de Argentina y de México.

Breve puesta en contexto

Como se recordará, este tratado regional es el resultado de nueve rondas de negociaciones realizadas entre el 2014 y el 2018 bajo los auspicios de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas), las cuales contaron con el activo protagonismo de Chile y de Costa Rica.

El nombre completo  del Acuerdo de Escazú, abierto desde el 26 de setiembre del 2018 a la firma de 33 Estados de América Latina y del Caribe (véase texto completo de su versión oficial en español) es : «Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe«.

En la literatura jurídica especializada (Nota 1), se considera que fue una declaración conjunta del mes de julio del 2012 (véase texto completo) suscrita por Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay la que constituyó la primera piedra de un largo proceso que culminaría tan solo en marzo del 2018 en el cantón costarricense de Escazú. Al contrastar esta lista del 2012 con la de los primeros diez Estados en ratificar este instrumento, varias ausencias evidencian la poca consistencia de algunos y su falta de compromiso con el fortalecimiento de la democracia ambiental en la región.

En efecto, desde el pasado 22 de enero Argentina y México se suman a diez Estados que habían ratificado anteriormente este instrumento regional, y que incluyen, en América Latina, únicamente a Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Panamá y Uruguay.

Con relación a las 24 firmas registradas, es de señalar la notable ausencia de Chile, cuyas actuales autoridades chilenas persisten en su negativa a tan siquiera firmar el Acuerdo de Escazú, siendo el caso de Chile el más estridente e inconsistente jamás observado (Nota 2).

Una fecha de entrada en vigor que se precisa

Más allá de las inconsistencias de unos y de otros, el depósito de ambos instrumentos de ratificación era esperado por la región de América Latina y del Caribe, al permitir fijar de manera exacta la fecha de la entrada en vigor del Acuerdo de Escazú: la cual se cuenta tres meses después del 22 de enero, al registrarse el número de ratificación número once, según lo establece el Artículo 22, párrafo 1.

La duda puede persistir sobre cuál fue la ratificación número once permitiendo la entrada en vigor del Acuerdo de Escazú, y es muy probable que Argentina y México coordinaron sus agendas para realizar el depósito de su respectivo instrumento de ratificación el mismo día en Nueva York: una señal clara e inequívoca de estos dos Estados en favor de la consolidación de una democracia ambiental  en la región.

El Acuerdo de Escazú entrará oficialmente en vigor el próximo 22 de abril del 2021 (véase nota oficial de su depositario), una fecha en la que se conmemorará a nivel internacional, el Día Mundial de la Tierra. Con el cambio de administración reciente en Estados Unidos, es muy probable que este 22 de abril sea objeto de iniciativas diversas en foros multilaterales en materia ambiental, tanto a nivel regional como universal, y hay que saludar la visión de los aparatos diplomáticos de Argentina y de México en la escogencia del 22 de enero.

Nótese que los aparatos diplomáticos de cuatro otros Estados se esmeraron también en su trámite de aprobación, de manera a depositar su instrumento de ratificación en Naciones Unidas justo al cumplirse el primer año desde la apertura a la firma de este tratado, el 26 de setiembre del 2019: Bolivia, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas así como Uruguay. Ello sin olvidar a Antigua y Barbuda, un Estado que depositó su instrumento de ratificación el 4 de marzo del 2020 en Nueva York, al cumplirse exactamente dos años desde la adopción del texto en Escazú.

Foto extraída de nota de prensa titulada «En abril entra en vigor el Acuerdo de Escazú y Colombia sigue sin ratificarlo»», Semana (Colombia) edición del 25/01/2021

Escazú … sin Costa Rica

Habíamos tenido la oportunidad, en el caso de Costa Rica, de referir a los repentinos argumentos circulados por diversas cámaras empresariales en contra del Acuerdo de Escazú,  dados a conocer a partir de octubre del 2020, y que, según todo pareciera indicar, han surtido efecto en algunos sectores (Nota 3).

Por otra parte, cabe precisar que en agosto del 2020, la Sala Constitucional optó por obligar a la Asamblea Legislativa a reiniciar el trámite de aprobación, al haberse detectado que no se consultó al Poder Judicial en el tramite inicial. Resulta oportuno precisar que ni en el caso de Argentina, como tampoco en el de México, ni en el de ninguno de los demás Estados que ya ratificaron este instrumento internacional, se mencionó durante el trámite de su aprobación el efecto para las finanzas de la justicia que – supuestamente –  conlleva el Acuerdo de Escazú: un verdadero «hallazgo» del Poder Judicial de Costa Rica utilizado por la Sala Constitucional en dos ocasiones, con un único magistrado (de siete) advirtiendo en sus dos votos salvados su total desacuerdo con el razonamiento y el proceder (algo originales) de la Sala Constitucional (Nota 4).

A raíz de la segunda decisión de la justicia constitucional costarricense de agosto del 2020 (véase texto completo de la sentencia 15523-2020), se deberá retrotraer todo el procedimiento de aprobación, el cual fue iniciado por la Asamblea Legislativa en febrero del 2020 con una aprobación unánime obtenida en primer debate.

El creciente malestar en Costa Rica

El magistrado Paul Rueda de la Sala Constitucional, en esta segunda sentencia de la Sala, indicó en su voto salvado (cuya lectura completa recomendamos) que:

«Con lo anterior se evidencia, que la postura de la mayoría viene a desconocer estas potestades de la Asamblea y el trámite establecido por interna corporis. A partir de los argumentos expuestos, considero viable que el Plenario consulte al Poder Judicial, subsane la omisión y continúe con el debido procedimiento legislativo, como ocurrió en el sub examine. La tesitura contraria, escogida por la mayoría de la Sala, redunda en un evidente atraso en el trámite parlamentario del proyecto “Aprobación del Acuerdo Regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú)”.

La posición de este magistrado hace ver que sí se podía evitar retrotraer todo el procedimiento de aprobación, pero que la mayoría de sus colegas se inclinaron por una opción tendiente a dificultar un poco más la tramitación del Acuerdo de Escazú, modificando la jurisprudencia de la misma Sala en este preciso ámbito.

Ahora bien, para reiniciar nuevamente el trámite de aprobación del Acuerdo de Escazú, el Poder Ejecutivo deberá incluir el Acuerdo de Escazú en la lista de proyectos de ley remitidos al Congreso para su conocimiento.

Sobre este último aspecto, cabe  precisar que Costa Rica reiteró la importancia del Acuerdo de Escazú durante la última reunión de Estados signatarios realizada en Antigua y Barbuda en diciembre del 2020 (véase nota de la CEPAL y video con los discursos oficiales), reafirmada en un comunicado de prensa circulado por la misma diplomacia costarricense (Nota 5). No obstante, pocos días antes, con ocasión de la convocatoria a sesiones extraordinarias que enlista los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo costarricense (dada a conocer la última semana de noviembre del 2020), no aparece el proyecto de aprobación del Acuerdo de Escazú: véase listado en esta  nota de prensa  del 27/11/2020 . Ese mismo día, una  nota de prensa  se tituló de manera muy justa “Pese a dar respaldo, Gobierno excluyó Acuerdo de Escazú de convocatoria a sesiones extraordinarias” (programa radial de Amelia Rueda): una diputada no dudó en calificar de verdadera “vergüenza” tal omisión por parte del Ejecutivo (véase audio  incluido en esta nota de prensa del medio CRC891).

Cabe señalar que la Municipalidad de Palmares adoptó recientemente un acuerdo municipal de manera unánime exigiendo a las autoridades nacionales la pronta aprobación del Acuerdo de Escazú (véase texto completo del acuerdo municipal con fecha del 11/01/2021 comunicado a la Presidencia de la República el 18/01/2021): una valiosa iniciativa ciudadana, desde el poder local y que posiblemente interese a organizaciones ecologistas (y a muchas otras municipalidades).

Desde una perspectiva no tan local sino internacional, la ausencia que exhibe Costa Rica es bastante llamativa, en particular si se considera el liderazgo en materia ambiental y en materia de derechos humanos a nivel internacional del que tanto se precian sus autoridades, y el hecho que Costa Rica fuese el anfitrión de la última ronda de negociación que culminó en el cantón de Escazú. En ese sentido, hay que recordar que las autoridades costarricenses firmaron, al igual que muchos otros Estados, el Acuerdo de Escazú el primer día en que se abrió a la firma de los Estados el texto en Nueva York, el 27 de setiembre del 2018, durante una muy publicitada ceremonia protocolaria prevista para ese efecto. A enero del 2021, Costa Rica forma parte de un pequeño grupo de Estados que, pese a haberlo también hecho en aquella fecha, persisten en no ratificarlo, a saber Brasil, Guatemala, Haití, Perú y República Dominicana.

A modo de conclusión

Una verdadera campaña de desinformación ha logrado suspender la aprobación del Acuerdo de Escazú en varias latitudes del continente americano (en particular en Chile, Colombia, Paraguay y Perú). Así como en Costa Rica, en la que fue antecedida por una lectura,  en nuestro parecer bastante errada (Nota 6) de la Sala Constitucional que vino a complicarla significativamente, cambiando incluso su jurisprudencia  anterior con relación a subsanar vicios de procedimiento por parte de la Asamblea Legislativa.

Con relación a precitada campaña de desinformación, en una nota anterior señalábamos lo inédito que resulta observar la ausencia de Chile y de Costa Rica en la lista de Estados que han ratificado este valioso e innovador acuerdo regional (Nota 7):

 «Esta campaña de argumentos falaces y (hasta fantasiosos en algunos casos) puede ahora incluir un dato real (e insólito): a casi tres años desde su adopción en Escazú, los dos principales promotores del Acuerdo de Escazú no lo han ratificado». 

La región  de América Latina se caracteriza por ser en el mundo la que concentra la mayor cantidad de asesinatos de dirigentes campesinos, indígenas y ecologistas, que muchas veces piden simplemente que se respete la legislación ambiental vigente y los derechos constitucionalmente consagrados en favor del ambiente y de sus comunidades: un reciente informe sobre la situación en Guatemala (véase enlace) permite comprender la constante presión ejercida que sufren una multitud de pequeñas comunidades en Guatemala, así como en muchas otras partes de América Latina. El Acuerdo de Escazú busca precisamente consolidar los mecanismos ya existentes en aras de prevenir esta situación crítica contra quienes defienden el ambiente.

Contrariamente a una idea generalizada que se tiene, Costa Rica no escapa a esta peligrosa tendencia, con dos líderes indígenas asesinados en menos de un año (marzo del 2019 y febrero del 2020) que tuvimos la oportunidad de analizar (Nota 8): dos crímenes que se mantienen a la fecha en que redactamos estas líneas (enero 2021) en una indignante impunidad, así como los asesinatos de varios ecologistas costarricenses (Nota 9).

En el caso específico de Colombia, el asesinato de líderes ambientales y comunitarios fue recientemente objeto de un comunicado de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (véase texto completo  de su comunicado del 22/01/2020).

La dramática situación en Colombia, pero también en la región amazónica en Brasil y la que enfrentan numerosas comunidades en muchos otros Estados de América Latina evidencian nuevamente la urgente necesidad de establecer un marco protector como el que, por vez primera en un tratado ambiental internacional, ofrece a los defensores ambientales, el Acuerdo de Escazú (Artículo 9).

*Texto escrito por Nicolás Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR)

Imagen: http://cooperaccion.org.pe/lo-que-esta-en-juego-con-el-acuerdo-de-escazu/


Notas

Nota 1: Véase por ejemplo DE MIGUEL C., «Acuerdo de Escazú: pacto para la economía y democracia del siglo XXI«, in PRIEUR M., SOZZO G. y NAPOLI A. (Editores), Acuerdo de Escazú. Hacia la democracia ambiental en América Latina y el Caribe, Santa Fe, Universidad Nacional del Litoral (UNL), 2020, 330 páginas,  pp. 20-34, p. 22 (el texto integral de esta reciente obra colectiva está disponible en este enlace); de igual forma véase ASTROZA P., NALEGACH C., «La necesidad de una democracia ambiental en América Latina: el Acuerdo de Escazú«, Colección Documento de Trabajo 40/2020, Fundación Carolina, pp. 7-8, cuyo texto integral está disponible aquí.

Nota 2: De manera a poder apreciar el pronunciado giro operado por las autoridades chilenas con relación al Acuerdo de Escazú, se puede comparar el texto de la declaración conjunta suscrita por Chile y Costa Rica en el mes de junio del 2018 (véase texto completo colgado – hasta la fecha – en el sitio oficial de la diplomacia chilena) con un documento circulado el mismo día en que el Presidente chileno ofrecía su discurso en la Asamblea General de Naciones Unidas el 22 de setiembre del 2020 (véase texto completo de 12 páginas que viene sin sello oficial ni firma de los dos ministros al final del documento, … y que se supone es un documento oficial). El título de esta nota de la DW (Alemania) del 21 de setiembre del 2020 retrata bastante bien, en nuestra modesta opinión, el espectáculo raramente visto por parte de un Estado con relación a un tratado internacional: “Chile: el rechazo al Acuerdo de Escazú acaba con la aspiración de liderazgo ambiental”. Recientemente, el Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile elaboró una valiosa publicación (véase enlace) titulada «¿Por qué Chile debe adherir al Acuerdo de Escazú ?» que analiza de manera detallada la cuestionable posición de Chile y desmenuza uno tras uno todos los supuestos argumentos presentados oficialmente en Chile para no firmar este tratado.

Nota 3: Véase BOEGLIN N., » «Llegaron los mitos»: a propósito de los recientes argumentos contra el Acuerdo de Escazú», Portal de la Universidad de Costa Rica (UCR), Sección Voz Experta, edición del 17/12/2020, disponible en este enlace .

Nota 4: Sobre la innecesaria complicación que ha generado la Sala Constitucional en el trámite de aprobación de este tratado regional en Costa Rica,  véase la sección “La peculiar situación del Acuerdo de Escazú en Costa Rica” en nuestro breve análisis: BOEGLIN N., “La reciente aprobación del Acuerdo de Escazú por parte del Senado de México: breves apuntes”, Derecho al Día, edición del 18/11/2020, disponible en este  enlace, en el que nos permitimos indicar que:

«La total regresión del juez constitucional costarricense con relación a la participación ciudadana en materia ambiental externada en una decisión del 2017 podría explicar su profunda reserva con respecto a un tratado internacional adoptado con posterioridad en el 2018, y que busca precisamente ampliarla y consolidarla».

Nota 5:  El texto completo del comunicado de prensa circulado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Costa Rica el pasado 9 de diciembre se lee así: “San José, 9 de diciembre de 2020. 

El Canciller, Rodolfo Solano Quirós, se dirigió a los representantes de 24 Estados y de la sociedad civil de América Latina y el Caribe, durante la ceremonia de apertura de la II Reunión de Países Signatarios del Acuerdo de Escazú, celebrada de forma virtual desde Antigua y Barbuda. 

Le acompañaron en la mesa principal la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Alicia Bárcena, el Ministro de Relaciones Exteriores, Migración y Comercio de Antigua y Barbuda, Chet Greene y Danielle Andrade y Andrés Nápoli, representantes electos del público. 

El Canciller Solano, en su calidad de Presidente de la CEPAL y Presidente de la Mesa Directiva del Acuerdo de Escazú, destacó que este tratado internacional es una de las más novedosas herramientas que tiene la región para procurar bienestar a sus ciudadanos, para reconstruir mejor sobre la base de modelos socioeconómicos sostenibles y para generar las condiciones óptimas que permitan un desenvolvimiento solidario, consciente y ético de las sociedades latinoamericanas y caribeñas. 

Asimismo, reafirmó la solidez legal del Acuerdo, así como su amplia legitimidad democrática, producto del trabajo conjunto de años de negociación entre Estados y representantes de una amplísima gama de sectores ciudadanos de la región.   

Durante la sesión matutina de la Reunión, representantes del BID, el Banco Mundial, el Banco Europeo de Inversiones, la OCDE, la Unión Europea, UNICEF, el PNUMA, entre otros, destacaron la relevancia del Acuerdo de Escazú y cómo sus disposiciones están alineadas a la visión y objetivos de sus instituciones. 

Rodolfo Lacy, Director de Ambiente de la OCDE, indicó que para la OCDE el Acuerdo de Escazú “es un instrumento de vanguardia, que reúne un conjunto de buenas prácticas, un conjunto de 11 principios, con los cuales nosotros no solamente estamos de acuerdo, sino que también están incorporados en la gobernanza ambiental de los países que forman parte de la OCDE y compartimos esa visión integral de dar información a la población, de hacerlos partícipes de las decisiones que se toman desde los Gobiernos es un derecho fundamental de la población”.  

Esta II Reunión de Países Signatarios es clave para consolidar los esfuerzos realizados en 2020 y sentar las bases sobre las cuales se construirá la arquitectura para el funcionamiento del tratado.  

Argentina, México y Santa Lucía recientemente se sumaron a los países que ya ratificaron este importante instrumento internacional, cuya entrada en vigor es inminente. Costa Rica se encuentra aún en proceso de ratificación. 

El Acuerdo de Escazú reafirma tres derechos humanos fundamentales: el derecho de acceso a la información pública, el derecho a la participación ciudadana y el derecho a la justicia en materia ambiental. Es un tratado que procura más democracia, mayor transparencia y rendición de cuentas por parte de los gobiernos.  También es un acuerdo de cooperación entre partes, que no establece mecanismos contenciosos, sino que procura ayudar a los Estados a crear las condiciones necesarias para el adecuado ejercicio de los derechos ambientales de acceso por parte de sus ciudadanos.  

Comunicación institucional / (1558 Acuerdo de Escazú II Reunión países signatarios) / Miércoles 9 de diciembre de 2020”.

Nota 6: A diferencia de algunos magistrados de Costa Rica, al parecer muy poco familiarizados con la forma en que se redactan las cláusulas de tratados internacionales, se debe tener muy claro que el Acuerdo de Escazú incluye expresiones tales como “Cada Estado, en la medida de sus posibilidades”, “Cada Estado, en función de sus regulaciones internas”, las cuales ofrecen un margen de maniobra a cada Estado a la hora de implementar su contenido. Concluir que el Acuerdo de Escazú obliga a prever partidas presupuestarias para el funcionamiento del Poder Judicial costarricense resulta a todas luces sorprendente y más que debatible. Es así como, por ejemplo, el artículo 6, párrafo 1, se lee de la siguiente manera: “Artículo 6: Generación y divulgación de información ambiental. 1. Cada Parte garantizará, en la medida de los recursos disponibles, que las autoridades competentes generen, recopilen, pongan a disposición del público y difundan la información ambiental relevante para sus funciones de manera sistemática, proactiva, oportuna, regular, accesible y comprensible…” (el subrayado es nuestro). De igual manera, el artículo 10, el cual cubre todas las disposiciones anteriores del texto (incluyendo el artículo 8 sobre Acceso a la justicia en asuntos ambientales que tanto pareciera preocupar a algunos magistrados costarricenses) señala claramente que: “Artículo 10: Fortalecimiento de capacidades 1. Para contribuir a la implementación de las disposiciones del presente Acuerdo, cada Parte se compromete a crear y fortalecer sus capacidades nacionales, sobre la base de sus prioridades y necesidades” (el subrayado es nuestro).

Nota 7: Véase BOEGLIN N., «Llegaron los mitos»: a propósito de los recientes argumentos contra el Acuerdo de Escazú», Portal de la Universidad de Costa Rica (UCR), Sección Voz Experta, edición del 17/12/2020, disponible en este enlace .

Nota 8: Véase BOEGLIN N., «El asesinato reciente de un líder indígena en Costa Rica: breve puesta en perspectiva«, Portal de la Universidad de Costa Rica (UCR), Sección Voz Experta, edición del 12/03/2020, disponible en este enlace.

Nota 9: Véase ALVAREZ MORA M. & CASAS MORA A.Una memoria que se transforma en lucha: 30 años de criminalización del movimiento ecologista costarricense, FECON, San José, 2020, 114 páginas, cuyo texto integral está disponible en este enlace. Esta publicación fue recientemente presentada en Costa Rica (véase esta nota de prensa del Semanario Universidad del 14/12/2020).

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