Tres cuestiones de Derecho Administrativo en el Proyecto de Ley de la Autoridad Autónoma de la Costa Verde
En los primeros días del mes de mayo se presentó en el Congreso el Proyecto de Ley N° 3477-2013-CR, de la Autoridad Autónoma de la Costa Verde. Inmediatamente han surgido voces críticas sobre los objetivos que se buscarían alcanzar con esta norma así como respecto de algunos aspectos legales de singular importancia.
En esta nota daremos cuenta de tres de las cuestiones legales más importantes que se abordan en este Proyecto. Así, nos referiremos a la cuestión de la titularidad estatal sobre los bienes que conforman la Costa Verde, del régimen de infracciones y sanciones previsto en el Proyecto así como de la facultad de revisión de actos y contratos administrativos que se establece en la disposición complementaria final de este Proyecto.
1. La primera y fundamental cuestión que debe ser tratada es la referida al contenido del artículo 3° de la Ley, cuyo título es ilustrativo de la enorme confusión que existe en este tema, pues apenas lo leemos (“Titularidad y propiedad de los terrenos) advertimos que, una vez más, la confusión de términos y conceptos habitualmente aplicables a aquellos bienes respecto de los cuales una entidad pública ejerce sus atribuciones. No es otra cosa sino confusión pensar que las entidades públicas son “propietarias” de los bienes de dominio público o que existe una “propiedad de dominio público”. La utilización del concepto de “propiedad” para hacer referencia al régimen jurídico aplicable a los bienes calificados como de dominio público sólo puede traer complicaciones e inconsistencias al tratar de aplicar, aun en forma matizada, una especie de “propiedad privada” especial de las Administraciones públicas. Nótese como uno de los argumentos expuestos por los alcaldes de las municipalidades ribereñas que conforman la Costa Verde es el de “confiscatoriedad” de su “propiedad” sobre los acantilados para comprender, inmediatamente, el desorden teórico que reina en esta materia y las graves consecuencias prácticas que de ello se desprende. Como nos lo explica con tanta claridad el profesor José Luis Martínez López. Muñiz, las potestades que las entidades de la Administración ejercen sobre los bienes son: “(…) una necesidad operativa del Poder público, que, como todo en él, ha de sujetarse plena, intrínseca, positivamente, al ordenamiento jurídico que regule su configuración, al servicio de los fines que específicamente se asignen a sus diversos posibles titulares públicos, con sometimiento a los diversos principios y exigencias que deben presidir toda su actuación (…)”[1]. De este modo, el artículo 3° del Proyecto debe entenderse en el sentido que atribuye los bienes de dominio público ubicados en la zona denominada Costa Verde de titularidad de la Municipalidad Metropolitana de Lima y no como “propiedad”. Como consecuencia de esa calificación que, proviene de una norma constitucional, las municipalidades distritales no pueden reclamar ser víctimas de ninguna “expropiación” o “confiscación” pues la titularidad o atribución de potestades públicas sobre los bienes del dominio público se otorga conforme a ley para su adecuada preservación o cuidado. Así, resulta verdaderamente sorprendente que se pretenda cuestionar al Proyecto porque afecta la “propiedad” de las municipalidades sobre los acantilados y las playas cuando se trata de los ejemplos más evidentes de bienes de dominio público.
2. Una segunda cuestión especialmente relevante a destacar en este Proyecto es la falta completa de rigor al momento de tratar el régimen sancionador y de medidas complementarias para el ejercicio de las funciones de la Autoridad Autónoma de la Costa Verde. No tenemos la menor duda que la finalidad de ordenamiento territorial que inspira este Proyecto requiere, necesariamente, estar complementada con un régimen sancionador fuerte y debidamente establecido así como de una regulación bastante clara respecto de las consecuencias de la falta de títulos habilitantes para su uso por parte de privados. Pero ello no justifica, evidentemente, un tratamiento meramente formal de esta potestad pública (la sancionadora) pues el artículo 8° se limita a mencionar telegráficamente que sanciones podrían imponerse sin el más mínimo rigor en su tipificación (por ejemplo, en caso de multas ni siquiera se señala los topes máximos) ni en la adecuada remisión reglamentaria, de ser el caso. Además, el Proyecto exhibe una notable falta de precisión al mencionar como sanciones lo que son modalidades de revisión del acto administrativo o medidas correctivas.
3. En tercer lugar, el Proyecto contempla una disposición complementaria que permite una revisión de las adjudicaciones o concesiones otorgadas por las municipalidades distritales desde el año 1994 para su eventual declaración de nulidad. Sorprende una disposición de esta naturaleza por la pobreza de su redacción así como por la falta de perspectiva sobre la regulación vigente en materia de revisión de actos administrativos. Como es evidente, el ejercicio de las potestades de revisión (anulación de oficio o revocación) constituyen instrumentos muy potentes en manos de la Administración que se encuentran sujetas a límites formales y materiales muy estrictos tales como la necesidad de reconocimiento del derecho de defensa así como la limitación temporal para que la Administración pueda ejercerlas. Una disposición como la contemplada constituye una amenaza directa a las garantías de la seguridad jurídica aunque, no deja de ser oportuno aprovechar esta oportunidad para reflexionar sobre los inconvenientes que se presentan en la actual Ley del Procedimiento Administrativo General cuando regula con un plazo tan extraordinariamente breve (apenas 1 año) el límite temporal para la declaración de anulación de oficio del acto administrativo.
Sirvan estas breves consideraciones sobre el Proyecto de Ley de creación de la Autoridad Autónoma de la Costa Verde para resaltar la enorme importancia del conocimiento de las categorías del Derecho Administrativo para plantear adecuadamente y en forma solvente los objetivos de una política de ordenamiento territorial que, sin duda alguna, resulta de especial importancia para la ciudad de Lima.
[1] MARTINEZ LOPEZ-MUÑIZ, José Luis. Derecho Público y Derecho Privado, disyuntiva determinante para el Estado de Derecho. Real Academia de Legislación y Jurisprudencia de Valladolid. Valladolid. 2009. p. 35.
