Escrito por Elena Alvites[1]
Este texto tiene como finalidad atender el pedido de entrevista recibida desde la Asociación IUS ET VERITAS, para responder algunas preguntas en torno al Tribunal Constitucional – TC en el marco del proceso electoral. Además de responder a las preguntas planteadas, considero importante mencionar que, en el actual contexto, la reflexión sobre las importantes funciones del TC también debe hacerse en relación a la recién decisión del Congreso de la República de retomar la selección y elección, hasta fines de junio, de seis de sus integrantes.
Tal decisión, aunque se inscribe dentro de las funciones constitucionales del Congreso, denota falta la prudencia y lealtad constitucional, porque se busca retomar, de manera célere y con limitado tiempo para el debate público, un proceso que ha recibido serias críticas y acusaciones públicas de arbitrariedad. El actual Congreso, busca ejercer una de sus funciones más transcendentes cuando la ciudadanía ya ha elegido a las personas que asumirán la nueva representación nacional en el mes de julio, por lo que cabe preguntarnos si esta composición congresal cuenta con la legitimidad suficiente para elegir a seis de los siete integrantes del TC.
¿Es viable eliminar el Tribunal Constitucional?
El TC es el órgano constitucional autónomo que debe garantizar la supremacía e integridad de la Constitución, en particular de los derechos fundamentales y aportando a la consolidación de la democracia en el país. En atención a sus competencias constitucionales, se encarga de garantizar el contenido de los principios y demás decisiones vitales para la marcha de la comunidad a través del proceso de inconstitucionalidad, el proceso competencial y como última instancia de los procesos de amparo, habeas corpus, habeas data y cumplimiento. Así, ocupa la posición de garante de la integridad del sistema jurídico-político, colaborando con el equilibrio entre las distintas fuerzas divergentes en la sociedad y el Estado, y pacificando los conflictos de relevancia constitucional en base a los principios establecidos por el constituyente. De esa forma, como señalaba Capelletti, el TC se presenta como a una justicia independiente y creadora que “puede contribuir a asegurar simultáneamente la preservación de un sistema de equilibrio de poderes frente a los poderes políticos y frente a otros centros de poder no gubernamental” [2].
En ese marco, preguntarnos por la viabilidad de eliminar el TC nos lleva a advertir que tal decisión, se sitúa fuera de los márgenes constitucional y supondría un grave daño a nuestro Estado constitucional y democrático, porque se estaría privando del órgano de defensa de la Constitución. Ciertamente, frente a algunas decisiones tomadas por el TC se hace necesaria la crítica, pero la formulación de críticas a la labor desplegada por el TC no significa dudar de su necesidad para la consolidación del principio de supremacía constitucional y la democracia.
¿Cuál el origen de esta institución en el ordenamiento peruano?
La evolución de la jurisdicción constitucional en el Perú resulta un buen ejemplo de lo sucedido en el constitucionalismo peruano, ciertamente supuso la incorporación de instituciones foráneas, pero en ella es posible apreciar la naturaleza mestiza de derecho constitucional peruano, influenciado tanto por la tradición europea como por la norteamericana. Esta circunstancia con el paso del tiempo le ha dado a la institución matices propios; por ello, el TC comparte la protección del principio de supremacía constitucional y de los derechos fundamentales con el Poder Judicial.
El antecedente inmediato del TC fue el Tribunal de Garantías Constitucionales – TGC, que fue el órgano de defensa de la Constitución de 1979, y estuvo en funciones desde noviembre de 1982 hasta el 5 de abril de 1992, cuando fue cerrado arbitrariamente en el contexto del autogolpe de Estado y su clausura fue seguida de una serie normas que restringieron la procedencia y, por ende, la efectividad de los procesos destinados a la defensa de los derechos fundamentales. Sin embargo, el TGC no cumplió un papel relevante respecto a todo el ordenamiento jurídico, se desenvolvió sin dar a notar casi su existencia; no tuvo un comportamiento institucional audaz y realmente protector de los derechos fundamentales, tampoco contribuyó a mantener el equilibrio entre los poderes del Estado, ni fue significativa su actuación para construcción de un verdadero Estado de derecho constitucional y democrático. De ahí que se haya afirmado que “nunca alcanzó una posición importante o notoria en el sistema jurídico y político nacional, pasando inadvertido durante muchos períodos y sufriendo ostensible decaimiento”[3].
La experiencia del TGC dejó como lección que en el Perú la jurisdicción constitucional debe tener como objetivo limitar la actuación de las mayorías políticas gobernantes -Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo- y proteger los derechos fundamentales, orientando el proceso político por los cauces constitucionales. De ahí que fuera saludable que, a pesar de la tenaz oposición que la mayoría política gobernante ejerció[4], la Constitución de 1993 haya conservado al TC como órgano jurisdiccional encargado de la defensa del principio de supremacía constitucional y de los derechos fundamentales.
¿Cuáles han sido sus principales contribuciones para nuestro ordenamiento?
Aunque en el origen de los tribunales constitucionales la función de control de constitucionalidad fue la principal, desde la segunda mitad del siglo XX la protección de los derechos fundamentales ha sido desarrollada con especial énfasis; así, la jurisdicción constitucional se ha asentado como garante de los derechos fundamentales, y en función a ellos ha ido adquiriendo legitimidad y aceptación por parte de la población[5]. Su jurisprudencia ha ido adquiriendo un peso importante en la vida jurídica y política de los Estados constitucionales, al actualizar y concretizar los distintos dispositivos constitucionales. Para llevar a buen puerto esta tarea, los jueces constitucionales se valen de las técnicas y métodos propios de la interpretación jurídica, en concreto de la interpretación constitucional.
El TC peruano no ha sido ajeno a este proceso, desde hace veinte años, cuando se recompuso como órgano de defensa de la Constitución y última instancia de protección de los derechos fundamentales, ha cumplido su papel de garante de los contenidos constitucionales, sobre todo a partir del año 2001. Así, por ejemplo, ha sido el motor en la constitucionalización de diversas áreas del Derecho; eso ha sucedido, por ejemplo, respecto a la constitucionalización de concepto de familia y la densificación del derecho al trabajo y la protección del frente al despido arbitrario. De igual modo, en relación a la concretización de la fórmula política de Estado social y democrático, ha identificado nuevos derechos sociales -como el derecho al agua potable y, más recientemente, el derecho a la alimentación- y ha desarrollado el ámbito de protección de derechos fundamentales como el derecho a la salud y el derecho a la educación, identificando situaciones de estado de cosas inconstitucional respecto a la salud mental -comprendiendo a las personas privadas de libertad- y el acceso y disponibilidad del servicio educativo rural. En esa misma línea, ha desarrollado una interesante jurisprudencia en torno al ámbito de protección del principio-derecho a la igualdad y no discriminación, e incorporado el enfoque de género como metodología obligatoria para resolver casos en los que se debe busca proteger la igualdad y no discriminación.
En relación a la protección de los derechos civiles, es posible mencionar la jurisprudencia vinculada la protección del derecho al debido proceso en distintos ámbitos -administrativo, legislativo, entre privados- y no solo como exigencia frente a los jueces y tribunales. De igual modo, se han ocupado de identificar los elementos que forman parte del ámbito de protección del derecho de defensa y el derecho a la motivación de las resoluciones. También ha fijado criterios en torno a la aplicación de la prisión preventiva de cara a proteger el derecho a la libertad personal, así como los alcances del derecho a identidad, incluyendo la protección de la identidad de género y la dimensión dinámica de este derecho.
En relación con la organización estatal y la pacificación de conflictos de relevancia constitucional entre entidades del Estado peruano, el TC ha resuelvo diversos casos en los que ha fijado criterios para armonizar el ejercicio de las competencias de los gobiernos regionales y locales con las que corresponden al gobierno nacional, habiendo incluido en su jurisprudencia el denominado test de la competencia competencias para evaluar la constitucionalidad de normas regionales y municipales. Asimismo, en esta línea de pacificación, cabe destacar la solución del conflicto suscitado entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República por el cierre constitucional de este último en setiembre de 2019, en el que brinda argumentos y criterios que deben guiar el empleo constitucional de esta potestad del presidente de la República.
Desde el punto de vista del efecto de sus sentencias, para garantizar derechos fundamentales, el TC como hemos mencionado antes ha declarado el estado de cosas inconstitucional en diversos casos. Para hacer seguimiento de estas sentencias el TC ha creado el Sistema de Supervisión de Cumplimiento de sus sentencias, en el que se busca dar efectividad a sus mandatos y exhortaciones por parte de los poderes públicos o a particulares. De esa forma, el TC reafirma que su función en relación a los derechos fundamentales no se agota en la emisión de sentencias sino con la efectiva protección de los mismos.
No cabe duda que el TC a través de su jurisprudencia, con luces y sombras, viene contribuyendo a afirmar la fuerza normativa de la Constitución; a través de la interpretación constitucional, concreta la defensa de los derechos fundamentales y el equilibrio de poder, legitimando su labor y poniendo de manifiesto que es un órgano necesario dentro del edificio constitucional peruano[6].
¿Qué aspectos considera puede mejorar el Tribunal Constitucional como institución?
La labor que realiza el TC y su jurisprudencia siempre debe ser objeto de escrutinio y crítica pública, por la relevancia de su función de interpretación de la Constitución. En esa medida, si bien no se puede negar su aporte a la construcción de nuestro Estado Constitucional y Democrático, además del análisis y crítica de la argumentación que vierte en cada una de sus resoluciones también es necesario identificar aquellas situaciones en las que ha omitido cumplir con sus funciones constitucionales.
En esta oportunidad quisiera mencionar solo dos de los casos más recientes en los que el TC dejó de cumplir con su función; el primero, es proceso de amparo iniciado por el señor caso Ugarteche Galarza, sobre el reconocimiento de un matrimonio del mismo sexo realizado en otro país, en el que se declaró improcedente la demanda a pesar de la exigencias que se derivan del principio de igualdad y no discriminación en relación con la orientación sexual y la identidad de género, que son desarrolladas también por la Corte Interamericana de Derecho Humanos en la Opinión Consultiva 24 del año 2017. En este caso, con el voto en discordia de tres de sus magistrados, el TC consideró que el matrimonio entre personas del mismo sexo no encontraba amparo constitucional.
El segundo de los casos recientes en los que el TC no ha cumplido con su función constitucional, es el proceso competencial contra el Congreso de la República por el empleo de la causal de vacancia incapacidad moral permanente del presidente de la República. En esa oportunidad, la mayoría del pleno del TC, resolvió declarar improcedente la demanda por sustracción de la materia, perdiendo la ocasión para identificar criterios que permitan delimitar el empleo racional y no arbitrario de dicha causal. De esa forma, el TC dejó abierta la puerta a nuevos escenarios de confrontación entre la Presidencia de la República y el Congreso, a la inestabilidad institucional y a graves problemas para la gobernabilidad. De ahí que sea posible afirmar que en frente a este caso el TC incumplió su rol pacificador.
Estas y otras omisiones del TC no se solucionan eliminándolo sino fortaleciendo, con medidas que refuercen su independencia y autonomía, y también medidas que le permitan organizarse mejor para atender los diversos procesos que recibe. Estas medidas están vinculadas, por ejemplo, a un mejor diseño del proceso de selección y elección, con base en un perfil de juez/a que combine el conocimiento del Derecho y la trayectoria democrática, así como con reglas claras de transparencia y vigilancia de la ciudadanía. Sobre su funcionamiento, es importante valorar la apuesta del TC por la transparencia en los procesos y por las deliberaciones públicas de los casos, por lo que esta iniciativa debe institucionalizarse para hacer del TC un órgano cercano a la ciudadanía.
Finalmente, también de cara a mejorar la estructura institucional del TC es importante evaluar y debatir, en un escenario de reforma constitucional, sobre la necesidad de elevar su número de integrantes, dado que a nivel comparado somos el país que cuenta con menos magistrados y magistradas. Por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia cuenta con 9 integrantes, al igual que la Corte Constitucional de Ecuador, mientras que el TC de España cuenta con 12 y el Tribunal Federal de Alemania cuenta con 16 magistrados/as. Ello, debido a que contar con un número mayor de integrantes permite garantizar mejor la imparcialidad del órgano y, a la vez, no entorpecer los consensos que se requieren para adoptar una resolución; así los y las integrantes que vea comprometida su imparcialidad en un caso concreto, podrán apartarse sin el temor a la falta de quorum para que el TC adopte una decisión.
¿Cuáles serían las consecuencias jurídicas de la eliminación del Tribunal Constitucional en nuestro país? ¿Acarrearía alguna consecuencia internacional?
De todo lo indicado hasta ahora, se deduce que la eliminación del TC supondría un grave daño a la propia Constitución, porque perdería al órgano directamente encargado de salvaguardar su supremacía. En ese marco, sin duda, impactaría en la institucionalidad democrática, dado que los conflictos entre órganos del Estado y niveles de gobierno deben resolverse jurisdiccionalmente y aplicando normas constitucionales.
De igual modo, tal decisión tendría consecuencia en la protección de los y la protección de los derechos fundamentales; en particular, la ausencia del TC, como última y definitiva instancia de protección de los derechos fundamentales, constituye una limitación en la dimensión objetiva del derecho a la tutela jurisdiccional. Asimismo, la eliminación del TC podría ser evaluado como un retroceso del Estado peruano en relación al cumplimiento del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aunque ciertamente la responsabilidad jurídica internacional solo se podría verificar frente a un caso concreto.
Lima, 2 de mayo de 2021
[1] Doctora en Derecho por la Universidad de Alicante y abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Profesora ordinaria principal del Departamento de Derecho de la PUCP. Código ORCID: 0000-0001-5220-8899. Correo electrónico: ealvites@pucp.edu.pe
[2] Cappelletti, Mauro. Necesidad y legitimidad de la justicia constitucional. En Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales, Madrid, CEC, 1984, pp. 632 -633.
[3] Eguiguren Praeli, Francisco. Poder Judicial, Tribunal Constitucional y habeas data en el constitucionalismo peruano. Cuadernos Constitucionales, Nº 35, México: UNAM, 1999, p.25.
[4] Congreso Constituyente Democrático. Comisión permanente de constitución y reglamento. Diario de Debates, sesiones 38 de 1 de abril de 1993 y 43 de 13 de abril de 1993.
[5] Rousseau, Dominique. La justice constitutionelle en Europe. Paris, Clefs, 1992, pp. 129ss.
[6] Lopera Mesa, Gloria Patricia. La problemática legitimidad de la justicia constitucional. En Anuario Iberoamericano de justicia constitucional Nº 5, Madrid: CEPC, 2001, p.233.
