(SEGUNDA PARTE) El principio de tipicidad y el principio de culpabilidad. ¿Qué son y cómo aplicarlos? | Verónica Rojas

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  1. Principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador

En diciembre del 2016 se introdujo en la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), Ley N° 27444[1], el principio de culpabilidad como uno de los principios de la potestad sancionadora administrativa.  El mismo se define en esa norma como aquel en virtud del cual la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o Decreto Legislativo se disponga que la responsabilidad administrativa objetiva.

En materia de responsabilidad administrativa, cuando la ley dispone que es subjetiva se está refiriendo a aquella que exige causas que fundamenten el reproche directo al infractor[2] debido a que él pudo actuar de manera distinta a como lo hizo en la comisión de ilícitos administrativos. Esto, sumado a los otros componentes necesarios para sancionar, como el deber jurídico incumplido, la antijuridicidad del hecho según la tipificación de la infracción y la inexistencia de causales eximentes de responsabilidad, podrían dar lugar a la imposición de una sanción al autor culpable.  Por lo tanto, no es culpable solamente el que actúa con voluntad (aspecto sicológico muy difícil de probar), sino aquél que se relaciona a un ilícito administrativo porque pudo actuar de manera acorde a ley (esa es la manera diferente y posible) y no mediaron causales justificadas que le eximan de responsabilidad.

Antes de la entrada en vigencia de esa modificación, el grado de intencionalidad era considerada, en esa misma ley, como un criterio agravante de graduación de la sanción y no reconocía expresamente el principio de culpabilidad; aunque sí, contemplaba expresamente el principio de causalidad, en virtud del cual el autor de una acción u omisión que constituye infracción es el responsable. Ello, nos deja claro que se responde por hechos propios y no por hechos ajenos, quedando descartado, al menos como regla general, la responsabilidad solidaria o subsidiaria de dudosa constitucionalidad en materia administrativa.

Sin perjuicio de que el principio de culpabilidad no se encontraba de manera expresa en la LPAG antes del 22 de diciembre de 2016, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (en adelante, TC) había dejado establecido en numerosas ocasiones, que se trataba de un principio constitucional implícito que cumplía la función de limitar el poder punitivo del Estado y servir de garantía a los sujetos imputados.

Siendo ello así,  considero que el principio de culpabilidad siempre fue la regla general y lo que hizo la LPAG, si bien es plausible en cuanto marca una línea evolutiva de corte garantista en materia sancionadora administrativa, es un mero reconocimiento a una realidad jurídica claramente establecida por la línea jurisprudencial del TC y aceptada pacíficamente por la doctrina de la materia.

  1. Evolución jurisprudencial constitucional en el Perú del principio de culpabilidad

Lo que podemos extraer de las sentencias del Tribunal Constitucional acerca del principio de culpabilidad[3], son dos cosas (i) es un límite de la potestad sancionadora y (ii) una sanción puede imponerse, sí y solo sí, se haya probado la responsabilidad subjetiva, es decir, hechos imputables al infractor de manera subjetiva. El TC menciona que ese principio establece que la acción sancionable debe ser imputada a título de dolo o culpa, lo que importa la prohibición de la responsabilidad objetiva[4].

Aunque el TC no expone de manera detallada en qué consiste el principio de culpabilidad, menciona algunos aspectos significativos. En este sentido, la administración pública –que haga las veces de órgano instructor y de órgano decisor (sancionador)- durante un procedimiento administrativo sancionador, debe realizar una imputación de los supuestos hechos infractores a título de dolo o culpa.

El principio de culpabilidad según algunas sentencias del TC

  1. Concepto de la culpabilidad

La posición doctrinaria que comparto más es aquella que considera a la culpabilidad administrativa como el reproche que se hace (y es posible hacerlo) a una persona porque ella debió (y pudo) actuar de manera distinta a como lo hizo (y era posible actuar diferente), agregando a ello la voluntariedad[5] que -si bien es parte de lo mismo se le separa artificialmente para un mejor estudio- se refiere la presencia del elemento subjetivo, es decir, si la comisión u omisión del responsable fue intencional[6] o culposa[7]. 

En este punto nos planteamos la pregunta central del presente trabajo ¿Cómo se analiza en un caso concreto el principio de culpabilidad?

  1. Test de culpabilidad

Hay que recordar que las normas administrativas imponen obligaciones a todas aquellas personas – sean naturales o jurídicas- para proteger determinados bienes jurídicos e intereses generales, por lo cual, si se encuentran obligadas a cumplirlas, se puede afirmar que también podrían incumplirlas, y si esos incumplimientos están catalogados como infracciones administrativas son reprochables y, por ende, susceptibles de ser sancionadas. Se llama capacidad infractora a la posición en la cual existe la posibilidad de incumplir obligaciones legales. Por tanto, las personas jurídicas al igual que las personas físicas tienen capacidad infractora y por ello pueden ser sancionadas.

Los órganos administrativos instructores y los sancionadores, deben realizar un análisis integral durante el procedimiento administrativo sancionador que comprenda, por lo menos, lo siguiente[8]:

  • la verificación de si existe una obligación legal para el infractor,
  • la verificación de que el incumplimiento de esa obligación esté tipificada como infracción, así como su consecuencia jurídica (sanción),
  • la comprobación que los hechos se subsuman perfectamente con todos los elementos del tipo infractor y que se le atribuyen al responsable,

Donde (i), (ii) y (iii) se refiere a un análisis del principio de tipicidad, el cual explicamos en la Parte 1 del presente artículo.

  • determinar que el sujeto imputado pudo actuar de manera distinta, es decir, conforme a la obligación legal establecida. En esta parte de la evaluación, la administración debe preguntarse: ¿el presunto infractor pudo actuar de forma diferente al hecho investigado? Es en este momento que se analiza, tanto si actuó con la diligencia debida o por culpa, o de manera intencional, así como si se produjeron causales eximentes de responsabilidad.

En el caso de la responsabilidad subjetiva de las personas jurídica este criterio (iv) cambia, siendo lo correcto que se analice si de acuerdo a su organización y procesos tuvo posibilidad de actuar acorde a ley (de manera diferente); así, en el caso que haya tenido algún defecto en la organización o sus procesos y esto haya ocasionado el incumplimiento legal, pues, habrá reproche directo por lo menos por culpa leve (falta de diligencia debida)[9].

  • en el caso de infracciones administrativas que exigen resultado como el beneficio ilegal, se analiza si era posible que el autor prevea el resultado.

Los puntos (iv) y (v) se refieren al principio de culpabilidad.

En suma, desde nuestro punto de vista, las personas naturales y jurídicas podrían ser sancionadas por responsabilidad administrativa subjetiva[10], solo: 

Principio de legalidad y tipicidad (test de legalidad y tipicidad)

  1. Cuando existe una norma legal que establece una obligación legal a su cargo.
  2. Cuando el incumplimiento de esa obligación legal está tipificada como infracción administrativa de manera previa al acto.
  3. Cuando se establece una sanción como consecuencia jurídica a la infracción.

Principio de culpabilidad (test de culpabilidad)

  1. Cuando la persona natural pudo actuar de manera diferente al hecho investigado, es decir, cuando pudo evitar cometer el hecho infractor y cumplir la norma.
  2. En el caso de las personas jurídicas, cuando la organización y procesos internos tienen defectos que indican que por falta de diligencia aunque esta sea leve o por voluntad propia causaron o permitieron la comisión de la infracción y no existe justificación legalmente prevista como causal eximente de responsabilidad. O cuando teniendo el diseño de una organización y procesos adecuados, en su ejecución hubo defectos; en efecto, la persona jurídica es responsable en el caso en que algunas personas que contrariamente a esa organización y esos procesos y órdenes internas eficientes y conforme a derecho hayan infringido normas administrativas en interés de la empresa, lo que denota una falla en la ejecución de los procesos de la organización y su actuar no se ampara en una justificación legalmente prevista como eximente de responsabilidad.

Si como resultado del análisis se llega a la conclusión que la persona natural o la persona jurídica incurrió en responsabilidad administrativa y amerita una sanción, al momento de fijarla, conjuntamente con el principio de proporcionalidad y de razonabilidad se considera el grado de culpabilidad como una variable del juicio de proporcionalidad.


[1] Mediante el Decreto Legislativo N° 1272 publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2016.

[2] En derecho administrativo sancionador se usa más el término «infractor» o «responsable» antes que «autor», término que se utiliza usualmente en el derecho penal.

[3] Ver Sentencias recaídas en los Exp. N° 0010-2002-AI/TC , N° 02050-2002-AA/TC, N° 02868-2004-AA/TC, N° 01873-2009-PA/TC.

[4] De otro lado, el TC establece que para el derecho administrativo sancionador está proscrita la responsabilidad objetiva; esto es, que solo se puede imponer una sanción si es que la conducta prohibida y su consecuencia están previstas legalmente. Esta última parte, es lo que en derecho administrativo sancionador se ubica en el principio de legalidad y el de tipicidad, que es cosa distinta de la responsabilidad subjetiva, pero entendemos que el TC quiso reafirmar –algo que es pacífico en la doctrina administrativista- que es posible sancionar si los hechos infractores incumplen una obligación dispuesta en las normas, que además estén debidamente tipificados como infracción y también establecidas las sanciones posibles, y no solo eso, sino que las acciones u omisiones se subsuman de manera perfecta con los elementos del ilícito administrativo descritos en el tipo (dimensión aplicativa del principio de tipicidad). La responsabilidad objetiva se requiere probar la relación causal entre el hecho y el efecto causado y que exista un reproche directo al infractor, sin exigirse elementos propios de la negligencia o intencionalidad.

[5] El Tribunal Supremo español (NIETO GARCÍA, 2005) tiene precisado que la culpabilidad es la relación psicológica de causalidad entre la acción imputable y la infracción de disposiciones administrativas, superándose así una corriente jurisprudencial anterior que señalaba la simple voluntariedad del sujeto.

[6] DE PALMA DEL TESO (2001) afirma que: “No obstante, en el ámbito de las infracciones administrativas se debe acoger el denominado dolus malus. Este tipo de dolo abarca dos aspectos: 1) conocer y querer la conducta que se realiza (conocimiento y voluntad), y 2) la conciencia de su significado antijurídico (conocimiento de la prohibición de hacer o de no hacer). Pues bien, desde mi punto de vista, la Administración sólo deberá probar el primer aspecto: que el sujeto realizó el acto típico con conocimiento y voluntad. En cambio, no es necesario que pruebe que aquella persona conocía el significado antijurídico de su conducta, que tenía conciencia de que su conducta era contraria a Derecho. Corresponderá al presunto infractor probar y, en su caso, acreditar que existió error de prohibición”.

[7] Según DE PALMA DEL TESO (2001): “En primer lugar es conveniente partir del concepto de culpa o negligencia. Así, puede decirse que actúa de forma culposa o imprudente la persona que, al desatender un deber legal de cuidado, no se comporta con la diligencia que le es exigible y realiza (de forma no dolosa o intencionada) la conducta tipificada como infracción, siendo tal hecho previsible y evitable. Por tanto, la culpa o imprudencia supone la inobservancia de la diligencia exigible. La infracción de una norma de cuidado mediante un actuar negligente, descuidado, imprevisor, que lleva a la persona a realizar la conducta constitutiva de infracción. En consecuencia, estamos ante una infracción administrativa imprudente cuando la conducta típica ha sido debida a la falta de la diligencia exigible o a la vulneración de la norma de cuidado”.

[8] Para el test de tipicidad consultar el artículo El principio de tipicidad y el principio de culpabilidad, ¿qué son y cómo aplicarlos? Parte 1, disponible en https://ius360.com/columnas/el-principio-de-tipicidad-y-el-principio-de-culpabilidad-que-son-y-como-aplicarlos-veronica-rojas/

[9] Para mayor explicación de la responsabilidad subjetiva de las personas jurídicas consultar: ROJAS MONTES, Verónica Violeta. La responsabilidad administrativa subjetiva de las personas juridicas. Revista de Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 8, n. 2, Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=6172799

[10] Evidentemente, toda decisión debe estar fehacientemente acreditadas por pruebas en el procedimiento administrativo sancionador.

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