Escrito por Yasser Vichir, Comisionado IUS 360
“En sociedades imaginarias, que algunos autores de utopías han descrito, existe tal grado de armonía social y tranquilidad que el Derecho no es necesario, y los abogados tampoco. Tales sociedades gozan de perfecto estado de equilibrio social porque hay un perfecto grado de congruencia entre las prescripciones ideales de conducta y el comportamiento real” [el énfasis es nuestro] (Evan 1977) [1].
De la anterior cita podríamos afirmar que en sociedades más homogéneas no es necesaria una regulación tan estricta sobre las conductas deseadas. No obstante, en una sociedad tan mixta, plural y heterogénea como la peruana, es evidente la intención de determinar las conductas prohibidas (como el Código Penal), las relaciones entre privados (el Código Civil, por ejemplo), o hasta medidas de tránsito (como “Pico y placa” [2]).
Es esta última medida en la que queremos hacer mayor hincapié, y por ello nos detendremos a hacer un análisis algo más extensivo.
En sus inicios, fue considerada una medida bastante polémica, al parecer prima facie como una clara restricción al derecho de tránsito. Incluso la Municipalidad de la Molina presentó una Acción de Amparo en contra de la misma.
Tal medida, aunque disruptiva, tenía el fin de aligerar el tráfico en avenidas constantemente congestionadas (la Javier Prado, por ejemplo). La pregunta, luego de casi un mes de haber sido puesta en marcha es: ¿Ha funcionado?
Ligado a esta pregunta se encuentran las siguientes: ¿Por qué ha tenido los efectos que tiene? ¿Qué necesita para seguir funcionando? ¿Realmente va a poder cambiar el tráfico de Lima?
Consideramos que todas estas interrogantes pueden ser respondidas desde un análisis Sociológico del Derecho: revisar si la medida tiene la posibilidad de tener un impacto (y consecuentemente, un cambio) social. Para ello, utilizaremos los 7 pasos que una norma requiere para ello, a la luz de un trabajo de William M. Evan.
El continuum de Pico y placa
Imaginemos al continuum como una barra de porcentajes:
- Cuando una medida tiene un 0% de resistencia a las costumbres o al orden social, la medida es innecesaria, puesto que el objetivo de la medida ya se cumple.
- Por otro lado, si la medida tiene un 100% de resistencia, es imposible que se cumpla, por lo que sería nuevamente innecesaria.
Entonces, para que la norma tenga un mínimo de posibilidades de tener éxito, su continuum se debe encontrar entre el 0% y el 100% de resistencia.
Pico y placa, aunque parezca totalmente restrictiva, tiene ciertas características que reducen su continuum: la posibilidad de tomar vías alternas aledañas, los horarios de tránsito (en la mañana: de 6 am a 10 am/a partir de la Resolución de Gerencia N° 105-2019, el horario de la mañana empezaría a las 6:30 am y terminando a las 10 am; o en la tarde: de 5 pm a 9 pm) o los días en los que determinados vehículos no puedan transitar (pares: lunes y miércoles; impares: martes y jueves).
Condición 1: La fuente de la norma debe tener autoridad y debe ser prestigiosa
La medida Pico y placa surgió de una Ordenanza de la Municipalidad Metropolitana de Lima (la N° 2164, Ordenanza que establece restricciones al tránsito vehicular en vías del área metropolitana). Esta entró en vigencia el 22 de julio del 2019; y su segunda etapa empezó el pasado 5 de agosto.
Proviene de una autoridad formalmente legítima: la Municipalidad Metropolitana de Lima, a través de su Concejo. La fuente de la norma goza también de legitimidad constitucional, amparada por el artículo 195, numeral 8: “Los gobiernos locales […] Son competentes para: 8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de […] circulación y tránsito” [el énfasis es nuestro].
Condición 2: La razón fundamental de la norma clarifica su continuidad y compatibilidad con los valores institucionalizados existentes
Si bien ya ha sido explicada la parte de la “continuidad” en el punto sobre el continuum, es necesario recordar que la disposición municipal tiene un mínimo de restricción, pero al mismo tiempo ofrece posibilidades de tránsito.
Sin embargo, desde un punto de vista práctico, “desviar” el tráfico a vías aledañas genera también el congestionamiento de estas. Que, lamentablemente, no siempre tienen la capacidad o los carriles para “aguantar” la gran masa vehicular que por ahí transita. Si bien estamos acostumbrados a tomar vías alternas cuando las principales están repletas (cuando uno va manejando y decide tomar rutas para “cortar camino”, por ejemplo), hacer que estas vías se llenen también resulta ser para el tránsito.
No obstante, es importante reconocer que ante la masificación del uso de aplicativos móviles como Waze o Uber, era cuestión de tiempo para que estos también se sumen a brindar sus servicios de acuerdo a la medida.
Uber actualizó su plataforma para “evitar que los vehículos registrados, con restricciones según su número de placa, reciban solicitudes de viajes que se inicien desde las avenidas incluidas en la normativa” (Gestión 2019a) [3].
Luego, en el caso de Waze: “el aplicativo puso en funcionamiento la opción de ‘restricción vehicular’ que brinda información de las vías restringidas -de acuerdo al último dígito de la placa- tomando en cuenta las vías comprendidas por la ordenanza ‘Pico y Placa’ en Lima y Arequipa” (Gestión 2019b) [4].
Las cifras más recientes sobre infracciones a la medida han sido de una entrevista que dio el alcalde Muñoz a Perú21. Se dice que hasta el 21 de agosto se detectaron 139 mil infracciones (incluyendo las papeletas educativas) (Perú21 2019) [5]. Lo que podría sugerir que aún no se tiene la medida tan interiorizada por parte de los ciudadanos.
Condición 3: Es necesario el uso de modelos o grupos de referencia
Tal como se mencionó en una anterior nota sobre la materia, la medida ha sido usada en países como Chile, Colombia o Ecuador. Queremos profundizar en el caso de Quito, en donde hubo una restricción bastante similar, pero que no tuvo buenos resultados. Esto debido al “crecimiento natural de la población y del parque automotor”.
Luego, en Santiago de Chile la medida generó un “mercado ilegal de placas”. Y en Sao Paulo los conductores optaron por adquirir otro auto (Odar 2019) [6].
Perú no ha sido el primero en implementar medidas como Pico y placa, pero es necesario, a nuestra consideración, de que se tomen las previsiones necesarias para evitar que suceda lo mismo que en Santiago o Quito.
Condición 4: Debe haber un uso consistente del tiempo para introducir el nuevo patrón de conducta
La medida tuvo una “fase educativa” que comprendió el periodo del 22 de julio hasta el 4 de agosto. En la que “la Gerencia de Transporte Urbano, la Policía Nacional del Perú y demás órganos y/o entidades encargadas, desarrollarán campañas de educación, información y concientización respecto a los criterios, condiciones, etapas, plazos, horarios y demás términos desarrollados en la presente ordenanza” (Tercera Disposición Complementaria Final de la Ordenanza N° 2164).
Entonces, Pico y Placa no surgió de la nada. Tampoco se empezó a sancionar a los conductores desde el primer día. Pero uno de los mecanismos para generar conciencia en los infractores fue el uso de “sanciones ficticias”.
“Se impusieron 13 mil papeletas educativas, la idea es que haya consciencia del caso par que las personas puedan acatar esto” [Jorge Muñoz a Diario Gestión] (Gestión 2019c) [7].
Pero incluso en los inicios de la segunda etapa, afirma Muñoz en la misma entrevista, algunos choferes transitaban igualmente en el día y horarios que no les correspondían. Esto puede evidenciar que quizás el tiempo utilizado para la fase educativa de la medida no fue el suficiente. O quizás no fue totalmente efectiva la calidad de educación vial respecto a la medida.
Condición 5: Los agentes responsables de hacer cumplir la norma deben comprometerse a la conducta
Esta condición requiere de coherencia e internalización de la medida. Si, en este caso, la policía de tránsito no está dispuesta a poner las papeletas respectivas o las entidades administrativas no están dispuestas a cobrar las multas, la medida no va a tener consistencia. Claramente este no es el caso, puesto que la coacción administrativa está funcionando: incluso desde el primer día se redujo el número de infractores. Aunque eso no quiere decir que no los hubo: hasta las 7:30 am del día 5 de agosto, “la Policía Nacional del Perú obtuvo 125 tomas de vehículos infractores” (RPP 2019) [8].
Condición 6: Deben haber tanto sanciones positivas como negativas
Las sanciones negativas claramente son las multas que ascienden al 8% de la UIT (los 336 soles mencionados párrafos arriba).
Pero especial revisión requieren las sanciones positivas de la medida. Si bien el término “sanción positiva” puede parecer algo contradictorio, se refiere a los incentivos que puedan haber respecto a la medida. Un incentivo es el de hacer descuentos a las multas dependiendo del tiempo que uno se demore en pagarla. De esta forma, se busca incentivar la puntualidad con el pago de las multas.
Por ejemplo, las multas pagadas dentro de los primeros cinco días hábiles de ser impuestas pueden acceder a un 83% de descuento (se pagarían 57.12 soles). Pasada esta fecha, el descuento se reduce a un 67% (110.88 soles). Y luego de que le llegue al infractor la resolución de sanción, el pago se realizara por el íntegro de la multa (Gestión 2019d) [9].
Condición 7: Se debe proveer protección a los derechos de aquellos afectados en caso de evasión o violación de la norma
En el caso específico que menciona Evan, no queda tan claro el grupo afectado en caso de evasión de la norma.
Sin embargo, la Municipalidad, en su ordenanza (Segunda Disposición Complementaria Final), previó ciertos vehículos excluidos de la limitación: vehículos oficiales, de emergencia, de transporte público, carrozas fúnebres, transporte escolar, grúas, etc.
A este grupo de vehículos autorizados se les sumó aquellos que transportan a personas con discapacidad. Pero para ello, estas deben contar con la acreditación e inscripción en el Conadis (Gestión 2019e) [10].
Conclusión
Desde su aprobación, Pico y placa ha suscitado bastante discusión, en la medida que se le consideraba bastante restrictiva. Incluso por este motivo, muchas personas habrían pensado (en sus inicios) que esta medida no tendría efectos positivos en el tráfico de las avenidas establecidas por la norma.
Sin embargo, luego de este análisis sobre la medida, Pico y placa ha hecho bien en:
- Permitir que aplicaciones de uso masivo como Waze y Uber acaten las respectivas restricciones en los 5 ejes principales. De tal forma, no solamente los usuarios están al tanto de qué avenidas tienen acceso limitado; también permite que conductores busquen rutas alternas o traten de cortar camino.
- La fase educativa fue lo suficientemente prudente como para que las personas se acostumbren a las restricciones. De hecho, “simular papeletas” parece ser una forma de coacción medianamente efectiva (porque a pesar de que se haya usado este método, las cifras de infractores siguen ascendiendo).
- Las autoridades están totalmente dispuestas a amonestar a aquellos infractores. No solamente con policías motorizados, sino también con cámaras.
- Establecer la posibilidad de poder acceder a descuentos por puntualidad en el pago de las infracciones. Si bien no soluciona el hecho de que las personas infrinjan la norma, sí colabora a que las personas paguen sus deudas antes de que se acumulen.
- Tener en cuenta a grupos que puedan ser afectados directamente por la norma.
Sin perjuicio de todo ello, la Municipalidad necesitaría seguir encaminando la medida para evitar que desemboque en casos como Santiago de Chile o Quito.
Aunque Pico y placa ha tenido relativo éxito, aún no logra cumplir con las siete condiciones a cabalidad. Consideramos también que para ello es necesario un uso consciente del tiempo por parte de la Municipalidad.
Imagen obtenida de: https://peru21.pe/lima/pico-placa-municipalidad-lima-planea-convocar-comunas-distritales-analizar-aplicacion-sistema-regula-circulacion-vehiculos-nndc-491697-noticia/
[1] EVAN, William. El derecho como instrumento de cambio social. En: Zolezzi, Lorenzo. Materiales de Enseñanza de Sociología del Derecho. Lima: PUCP, 1977. p. 338-347
[2] Municipalidad Metropolitana de Lima. Ordenanza N° 2164. 19 de julio de 2019.
[3] 2019a. Gestión. ‘Pico y Placa’: Uber adapta su aplicación para que conductores respeten ordenanza municipal. 20 de agosto.
[4] 2019b. Gestión. ‘Pico y Placa’: Waze pone en funcionamiento opción de ‘restricción vehicular’ en Lima y Arequipa. 27 de agosto.
[5] 2019. Perú21. Más de 130 mil fueron multados por incumplir ‘Pico y placa’. 21 de agosto.
[6] 2019. Odar, Juan. ¿Han funcionado las experiencias de «Pico y Placa» en otras ciudades de América Latina?. El Comercio. 23 de agosto.
[7] 2019c. Gestión. Pico y placa: 13 mil conductores incumplieron plan vehicular durante la marcha blanca. 5 de agosto.
[8] 2019. RPP. Pico y placa. Policía emite multas a los vehículos con placas que finalicen en número par. 5 de agosto.
[9] 2019d. Gestión. Plan ‘pico y placa’: conoce el procedimiento sobre el pago y los descuentos de las multas. 7 de agosto.
[10] 2019e. Gestión. ‘Pico y placa’: Recorta tramo de aplicación sobre la Av. Javier Prado y cambia de horario. 20 de agosto.
