Escrito por Gustavo Zambrano (*)

Si bien el texto Constitucional de 1993 señala que las rondas apoyan la labor de las autoridades de las comunidades campesinas y nativas para administrar justicia, el Poder Judicial peruano ha ido un poco más allá y las considera como sujetos de este derecho, en igualdad de condiciones que las comunidades mencionadas. La pregunta central es por qué. Para plantear una respuesta, revisemos rápidamente quiénes son las rondas campesinas en el Perú y veamos las razones de este reconocimiento. Luego, veremos cómo en la actualidad ese reconocimiento implica retos en la actuación estatal, y la manera cómo entenderlos para saber cómo proceder en el marco del estado de derecho.

Las rondas campesinas surgen a mediados de los años setenta debido a la carencia de la protección estatal en zonas rurales cajamarquinas para combatir el abigeato. Las primeras rondas surgen en el Caserío de Cuyumalca, en el Distrito y Provincia de Chota en el Departamento de Cajamarca, y estaban conformadas por personas miembros de dicho caserío, y algunas comunidades cercanas, no necesariamente indígenas. Con el tiempo, este tipo de organizaciones se expandieron en diversos puntos del país, logrando un alto nivel de legitimidad^[1]. Lo destacable es que las rondas empezaron no solo a cumplir labores de vigilancia, sino además a administrar justicia delegada por las autoridades sean comunales (indígenas en varios casos) o de los caseríos (no indígenas).

Su finalidad se puede dividir en dos: (i) dar un servicio a la comunidad, y (ii) apoyar a las autoridades comunales de caseríos y comunidades en el cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales. En 1986 la Ley 24571 emitida durante el primer gobierno del ex presidente Alan García Pérez, reconoce a las Rondas Campesinas como organizaciones pacíficas, democráticas y autónomas. Esta norma fue un tipo de apoyo a las rondas en el contexto de violencia política que se vivía en esos años. Si bien las rondas campesinas tenían un objetivo claro con relación a las comunidades que apoyaban, se vivían días de violencia que dificultaron esta labor, además de complejizar su rol frente al Estado. Por ello, uno de los objetivos de esta norma fue la acreditación ante la autoridad política de los miembros de las rondas campesinas, a efectos de que dicha organización no pueda ser utilizada o confundida como un grupo u organización terrorista. En dicha ley se precisa además que la ronda es una organización destinada al servicio de la comunidad y de contribución al desarrollo y a la paz social de estas; no las suple, las complementa. Se precisaba que su objetivo era la defensa de sus tierras, el cuidado de su ganado y demás bienes, dentro del marco de funciones jurisdiccionales. Adicionalmente se consideraba que debían apuntar a cumplir un rol en la prevención y represión de toda forma de comisión de delitos. Para lo anterior, la ley les dotaba de personería jurídica, por lo que debían formalizarse conforme a lo señalado el Código Civil de 1984, siguiendo el mismo procedimiento que seguían las comunidades campesinas, esto es su constitución como tal en tanto personas jurídicas, con estatutos y reglamentos, y luego su posterior inscripción en los Registros Públicos. Esta situación termina complejizando el panorama, ya que además de tener a la autoridad comunal que es la Asamblea General y la Junta Directiva, se suma ahora la Ronda Campesina; para evitar duplicidad de autoridades, es que es necesario siempre recordar cuáles son sus funciones, y con ellos sus límites: la ronda apoya en la administración de justicia.

Con el cambio de Constitución, en la década de los años noventa se emite la Ley 27908, y su reglamento. Con esta ley a las rondas campesinas se les reconoce su condición de autónomas, democráticas y su apoyo en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las autoridades de las comunidades campesinas y nativas. Asimismo, se les faculta de funciones de conciliación extrajudicial, así como aquellas destinadas a la seguridad y a la paz comunal, siempre dentro de su ámbito territorial y lo que se entiende es la administración de justicia comunal. Se reconoce también el uso del derecho consuetudinario en el ejercicio de sus funciones, sobre todo cuando se trata de rondas que pertenecen a comunidades campesinas de pertenencia indígena. Finalmente, se estipula que la administración de justicia no puede violar los derechos humanos de los que son sancionados, considerando que dichas prohibiciones también se encuentran contempladas en el Convenio 169 de la OIT, en nuestra Constitución Política del Estado en su artículo 149; esto último es fundamental siempre recordar. Es importante precisar que la ley es clara cuando señala que sólo se puede constituir en el ámbito de un territorio comunal una sola ronda campesina, la misma que se forma y es sostenida por la propia comunidad, que es la que solventa sus gastos y organización. Nuevamente, se entiende la ronda es parte de la comunidad, no la suple.

Sin embargo, como lo ha considerado el Congreso de la República del Perú, “Las rondas campesinas, a diferencia de lo que sucede con las comunidades campesinas y nativas, no tienen reconocimiento constitucional para ejercer potestad jurisdiccional; sin embargo, vía interpretación, si es posible considerar que estas organizaciones también tienen potestades jurisdiccionales desde el momento en que pueden existir como organizaciones comunales independientes (sic.), diferentes de una comunidad campesina o nativa” (2014:18). A lo que se refiere el Congreso de la República es que la función jurisdiccional que poseen las rondas campesinas actualmente no se desprende de una interpretación literal del artículo 149 de la Constitución; el texto es claro cuando señala que son las autoridades de las comunidades campesinas y comunidades nativas quienes ejercen la función jurisdiccional, y las rondas apoyan esta labor; cierto que les reconoce un alto nivel de autonomía, que en la práctica viene generando dificultades, en tanto el marco normativo las entiende como complementarias al trabajo que hacen las comunidades. Por ello, es posible reconocer la capacidad jurisdiccional a partir del desarrollo jurisprudencial que se ha venido dando en el país, dado que se empieza a tomar en cuenta una realidad que no puede dejar de lado al momento del actuar del sistema de justicia estatal: en la práctica, quienes administran justicia son las rondas, no las autoridades comunales, como su brazo encargado para ello.

Esto último esta cada vez más posicionado en la actuación estatal. De acuerdo con la Defensoría del Pueblo, las rondas campesinas en la práctica son las autoridades de las comunidades campesinas para ejercer función jurisdiccional a las que se refiere la literalidad del texto constitucional (Defensoría del Pueblo 2006: 30-31). Es una realidad además que los jueces han ido reconociendo y que ha permitido que la Corte Suprema de Justicia lleve a cabo lo que podemos denominar una interpretación progresiva del artículo 149 de la Constitución a través del Acuerdo Plenario 1-2009/CJ-116 del 13 de noviembre de 2009. Vale aclarar que las autoridades comunales no pierden el poder de ejercer esta función, sino que quienes en la práctica lo terminan haciendo son las rondas, y se les ha venido reconociendo como sujetos de este derecho por práctica jurisprudencial, siendo por ellos sujetos de este derecho por extensión interpretativa.

El Acuerdo Plenario del 2009 reconoce además que las rondas campesinas pueden ejercer funciones jurisdiccionales de acuerdo con su propio derecho. Debe quedar claro que ese “propio derecho” no es un derecho diferente al que ejercen las comunidades, sino el mismo. La Corte Suprema no solo les reconoce personalidad jurídica en tanto formas autónomas y democráticas de organización comunal, además de sus funciones que tanto la Ley 27980 como su Reglamento han establecido; sino que agrega que los derechos reconocidos a los pueblos indígenas y comunidades campesinas y nativas se les aplican en lo que les corresponda y favorezca. Esta última frase es lo que genera el mayor nivel de controversia en el debate nacional peruano reciente. Por un lado, hay quienes han entendido que a las rondas el Poder Judicial las reconoce como pueblos indígenas, mientras que, por otro lado, hay quienes consideran que sólo se reconocerán derechos indígenas en ciertos casos relacionados a su función jurisdiccional y no por su condición de ronda únicamente. A pesar del debate existente, la Corte Suprema se reafirma en su Acuerdo Plenario en su posición de la siguiente manera:

“8. (…) Si el fundamento del artículo 149° de la Constitución es que los pueblos con una tradición e identidad propias en sede rural resuelvan sus conflictos con arreglo a sus propias normas e instituciones –el artículo 8°.2 del Convenio fija como pauta que dichos pueblos tienen derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias-, es obvio que al ser las Rondas Campesinas parte de ese conglomerado social y cultural, actúan en un espacio geográfico predeterminado y lo hacen conforme al derecho consuetudinario –cuya identificación y definición previa es tarea central del juez-, deben tener, como correlato, funciones jurisdiccionales en lo que le es privativo [Conforme: DEFENSORÍA DEL PUEBLO: El reconocimiento estatal de las Rondas Campesinas, Lima, octubre, 2004, páginas 23/28]. Las Comunidades Campesinas y Nativas, en suma, no son los únicos titulares del derecho a la identidad cultural y del derecho consuetudinario.”

Sin embargo, a pesar del desarrollo progresivo detrás de este reconocimiento, si son varias las situaciones en las que se sigue cuestionando el rol de las rondas campesinas. Dichos cuestionamientos se sostienen en dos situaciones principales. La primera es la aun poca claridad para poder establecer los límites de la jurisdicción especial, y con ello, de la labor de administración de justicia que se les reconoce a las rondas. Al no existir mecanismos claros que señalen de qué manera se ejerce el derecho a la jurisdicción especial, se han presentado casos en los que las rondas y las instancias jurisdiccionales del Estado peruano, no han logrado encontrar canales de coordinación. Lo que para unos puede significar un abuso de autoridad, para los otros no; pero el límite siempre serán los derechos fundamentales, sin excepción. El trabajo que se viene haciendo desde el Poder Judicial para encontrar esos límites en la práctica son importantes, pero requieren la promulgación de la Ley de coordinación entre sistemas de justicia aun pendiente. La segunda es que se pueden presentar casos en los que se conforman o reconocen rondas cuyos miembros no pertenezcan a pueblos indígenas o a comunidades que han sido identificadas como pertenecientes a estos pueblos, o que utilicen este tipo de organización para disfrazar intereses ajenos a los de la comunidad -como lo que ocurre en ámbitos urbanos- o desvinculada al ejercicio de derechos colectivos de pueblos indígenas, o más precisamente a las funciones jurisdiccionales que es lo que les corresponde, siendo rondas de manera formal (en papeles), pero tergiversando con ello el papel que han jugado por décadas como apoyo al trabajo comunal. Este último escenario es el más riesgoso ya que la amplitud puede generar informalidad en el trabajo.

Estos dos cuestionamientos generan un clima negativo para entender la labor de las rondas, lo que complejiza el trabajo de coordinación. Frente a ello, lo central es reconocer primero el rol que tienen las rondas en el proceso de administración de justicia comunitaria, que ese es el eje desde donde movernos, y que dicho reconocimiento se ampara no solo en el artículo 149 de la Constitución de 1993, sino en el marco de los derechos de pueblos indígenas, siempre que se respete dicho marco jurisdiccional que es lo que se ha reconocido, no más, y en lo que les favorece.

(*) Sobre el autor: Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Magister en Ética Aplicada en Negocios (Suecia). Especialista en derechos humanos y derecho ambiental, en particular en temas de pueblos indígenas vinculados a la gestión territorial, el manejo forestal, el cambio climático, la gestión de reservas para pueblos indígenas en situación de aislamiento, y consulta previa. Experiencia de trabajo en gestión pública, en el diseño de propuestas de manejo de conflictos socio ambientales y su seguimiento, asesoría, incorporación del enfoque intercultural en los procesos, dirección de proyectos, trabajo con organizaciones de base, y docencia universitaria.

Bibliografía

ACEVEDO, Ángela & MUÑOZ, Paula (2007) La justicia local en Chota y San Marcos, Cajamarca. Lima: Asociación Servicios Educativos Rurals SER y Asociación  Paz y Esperanza.

CONGRESO DE LA REPÚBLICA (2013) Dictamen 01-2013-2014/CPAAAAE-CR emitido por la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuano, Ambiente y Ecología, 19 de noviembre de 2013. Lima: Congreso de la República.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA (2009)  Acuerdo Plenario 1-2009/CJ-116 Asunto: Rondas Campesinas y Derecho Penal, V Pleno Jurisdicciónal de las Salas Penales Permanentes y Transitorias, Lima: Poder Judicial.

DEFENSORÍA DEL PUEBLO  (2006) Informe Defensorial 109 Propuestas básicas de la Defensoría del Pueblo para la Reforma de la Justicia en el Perú. Generando consensos sobre qué se debe reformar, quiénes se encargarán de hacerlo y cómo lo harán. Lima: Defensoría del Pueblo.

DÍEZ, Alejandro (1999) Comunidades mestizas, tierras, elecciones y rituales en la sierra de Pacaipampa (Piura), Lima: Fondo Editorial de la PUCP.

GITLITZ, John S. (2013) Administrando justicia al margen del Estado. Las Rondas Campesinas en Cajamarca. Lima: IEP.

HUBER, Ludwing 1995 Después de Dios y de la Virgen, la Ronda: Las Rondas Campesinas de Piura, Lima: Instituto de Estudios Peruanos EIP.

STARN, Orín 2001 Con los llanques todo barro. Reflexiones sobre Rondas Campesinas, protesta rural y nuevos movimientos sociales, Lima: Instituto de Estudios Peruanos EIP.

Referencias:

[1] Sobre la historia de las rondas, ver Acevedo y Muñoz (2007), Starn (2001), Huber (1995), Gitlitz (2013) y Diez (1999).