Escrito por Beatriz Franciskovic Ingunza y Eduardo Chocano Ravina (*)

1. Antecedentes

Resulta necesario comprender cuales fueron los hechos que dieron origen a la presente controversia. Esta se inició a partir de la práctica sostenida por parte de la Municipalidad Metropolitana de Lima de autorizar el servicio turístico de calesas tiradas por caballos bajo el régimen de uso especial temporal, concediendo autorizaciones temporales desde 2019 a un operador privado y calificando expresamente dicha actividad como entretenimiento o promoción turística.

Ante ello, IPALEMA solicitó información mediante la vía administrativa correspondiente orientada a verificar el tratamiento conferido por la entidad municipal a la actividad en cuestión, la misma, según se sostiene, habría sido gestionada como un servicio estrictamente comercial de entretenimiento o turismo, sin la implementación de un régimen diferenciado ni de salvaguardas específicas destinadas a proteger la salud y la vida de los animales involucrados. La documentación requerida fue finalmente remitida el 19 de abril del año 2022, año en que se interpuso la demanda, mediante correo electrónico, luego de interponerse el correspondiente recurso de apelación ante el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Siendo así, IPALEMA, al considerar la existencia de una vulneración al principio-deber constitucional de protección y bienestar animal, derivada de la autorización municipal del uso de caballos en paseos turísticos sin un control reforzado de salud y bienestar, interpuso una demanda de amparo en contra de la Municipalidad Metropolitana de Lima, con la finalidad de obtener el cese de dicha práctica por resultar incompatible con el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.

II. Argumentos de las partes

Respecto a la parte demandante, esta alegó que el uso de caballos en paseos de calesas compromete gravemente su integridad física y bienestar, debido al peso excesivo de los carruajes, las lesiones por sujeción, la exposición a altas temperaturas, la superficie urbana inadecuada, la contaminación ambiental, el estrés generado por el ruido y el tráfico, el riesgo de accidentes y las jornadas prolongadas de trabajo, factores que, en conjunto, provocan un desgaste significativo de los animales. Como sustento adicional, invoca un precedente de la Sala Constitucional de Lima (Expediente N° 00316-2018), que reconoció la especial sensibilidad de los caballos frente al entorno urbano ruidoso y prohibió su uso en la Policía Montada para el control de manifestaciones. Asimismo, argumenta que la actividad autorizada contraviene la Ley Nº 30407, Ley de Protección uy Bienestar Animal, al tratarse de un espectáculo de entretenimiento incompatible con el
comportamiento natural de los animales y carente de la supervisión reforzada que los gobiernos locales están legalmente obligados a garantizar.

Por otro lado, la parte demandada dedujo la excepción de falta de agotamiento de la vía  administrativa, sosteniendo que la parte demandante debió permitir que la entidad revisara sus propios actos e incluso los declarara nulos de oficio, conforme al artículo 213° del TUO de la Ley Nº 27444. En cuanto al fondo, alegó contar con un marco normativo municipal de protección animal, integrado por las Ordenanzas N° 1855 y 2275, así como por acciones de fiscalización a cargo de la Gerencia de Fiscalización y Control, orientadas a promover el bienestar y erradicar el maltrato de animales domésticos en actividades económicas.

Asimismo, la demandada afirmó que las autorizaciones otorgadas desde 2019 al operador del servicio se sustentaron en el cumplimiento de los requisitos del TUPA y en informes técnicos y sanitarios que acreditaban el buen estado físico de los caballos, incluyendo inspecciones realizadas por el Departamento de Vigilancia Sanitaria, la exigencia de certificados de salud y la autorización de turnos con rotación de animales. Finalmente, precisó que el área de autorizaciones comerciales no verifica directamente la salud de los equinos, pues dicha función corresponde al órgano sanitario competente, negando así la existencia de maltrato o vulneración del principio de protección del bienestar animal.

III. Análisis de la sentencia de primera instancia

Sobre lo resuelto, corresponde precisar que el proceso de amparo estuvo marcado por diversas incidencias procesales que dilataron su tramitación. La demanda fue admitida el 12 de agosto de 2022 por el Tercer Juzgado Especializado en lo Constitucional; sin embargo, la continuidad del proceso requirió la intervención de la Primera Sala Constitucional de Lima, que el 14 de noviembre de 2023 revocó la decisión que había estimado la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, declarándola infundada y ordenando la prosecución del proceso.

En ejecución de dicho pronunciamiento, se dispuso el ingreso de autos a despacho en abril de 2024 y, posteriormente, se incorporó como litisconsorte a la empresa Sabrina Carruajes, lo que motivó la programación de una audiencia única que debió ser reprogramada por problemas de notificación. Finalmente, tras la redistribución del expediente a los Juzgados Constitucionales Transitorios y el avocamiento de la nueva judicatura en junio de 2025, la audiencia única se realizó el 4 de julio de 2025; culminado este acto procesal, mediante resolución de 17 de julio de 2025, se declaró cumplido el trámite y se dejaron los autos en despacho para la emisión de sentencia.

El juez realiza una importante recopilación de jurisprudencia, normas internacionales e interpretación de disposiciones de la Ley N° 30407 Ley de Protección y Bienestar Animal, sintetizándose en lo siguiente:
Señala que la Opinión Consultiva OC-23/17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos admite la dependencia entre el desarrollo sostenible, el medio ambiente y los derechos humanos, y lo complementa con instrumentos internacionales de la temática animal: la Declaración Universal de los Derechos del Animal, la Declaración de Cambridge, las de Lisboa, Brasilia y Toulon en las que coincide el respeto y dignidad de los animales.

Respecto a jurisprudencia cita sentencias del Tribunal Constitucional relacionadas con la temática animal: el caso de la inconstitucionalidad de la corrida de toros y peleas de gallo, el caso Horse Brown y sentencia del caso de Zorrito Run Run y sentencias extranjeras como el caso del Oso Chucho, de la Orangutana Sandra, Chimpancé Cecilia y, en varios artículos de la Ley 30407 Ley de Protección y Bienestar Animal (el artículo 1° inciso 1 y 5, el artículo 22° literal b, el artículo 10°. (Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima, 2025, pp. 11-12).

Con base a ello, el Juzgado concluyó lo siguiente:

Así las cosas, de todo lo expuesto se desprende que cualquier actividad comercial o recreativa que involucre animales debe ser evaluada rigurosamente, por lo que, las autoridades no pueden limitarse a verificaciones formales. Por el contrario, para esta judicatura, el estándar resulta claro, cuando existan factores objetivos que generen riesgo de afectación al bienestar animal, corresponde a la autoridad implementar un sistema de protección integral que elimine o minimice ese riesgo. (Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de
Justicia de Lima, 2025, p. 12).

De este modo, comprendemos que el Juzgado consolida un estándar reforzado de tutela del bienestar animal en sede constitucional: no basta con autorizar y fiscalizar de manera formal actividades turísticas o comerciales que involucren animales, sino que corresponde a la autoridad, en virtud de la sensibilidad reconocida por la Ley N° 30407 y del principio precautorio, evaluar rigurosamente los riesgos y desplegar medidas
preventivas eficaces, mediante un sistema de supervisión técnica capaz de eliminar o, cuando menos, minimizar toda afectación relevante a la integridad y bienestar de los animales.

Por otro lado, el Juzgado indicó que de la documentación del expediente (Memorando N° 368-2019 y el Informe N° D000440-2022), se desprende que la propia Municipalidad calificó el servicio como promoción turística de entretenimiento mediante calesas tiradas por caballos, lo que lo configura como entretenimiento público en los términos del artículo 22 literal b) de la Ley N° 30407. En consecuencia, resulta aplicable la prohibición de utilizar animales en espectáculos de entretenimiento que afecten su integridad o bienestar, por lo que la Municipalidad no puede ampararse únicamente en el cumplimiento formal del TUPA y más bien debe respetar el deber de supervisar que la actividad, por su naturaleza y condiciones de ejecución, no genere sufrimiento ni daño a los animales (Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima, 2025, pp. 12-13).

Asimismo, destaca que el Juzgado indicó que, en controversias como la presente, debe operar una inversión de la carga probatoria, en la medida en que la Municipalidad, al autorizar una actividad comercial que utiliza animales vivos, asume una posición de garante del bienestar animal y, por ende, el deber de acreditar que la actividad se ejecuta bajo condiciones compatibles con la Ley Nº 30407; ello resulta especialmente relevante porque la entidad autorizante es quien cuenta con la información y las herramientas de fiscalización necesarias, evaluaciones veterinarias, inspecciones, protocolos y verificación del cumplimiento, mientras que la parte demandante carece de dichas
capacidades probatorias (Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima, 2025, p. 13). Además, y que resulta de suma importancia, el juzgado destacó que “el estándar de protección no puede ser reactivo sino preventivo” (Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima,
2025, p. 13).

Posteriormente, el Juzgado efectuó un examen crítico de la documentación presentada por la demandada y advirtió un déficit estructural de supervisión municipal. En particular, constató que el Departamento de Vigilancia Sanitaria realizó únicamente dos inspecciones durante todo el período de funcionamiento del servicio (noviembre de 2019 y marzo de 2022) y que, en la diligencia de 2022, solo se evaluó a dos de los seis
equinos empleados.

De ello, se concluyó su buen estado sobre la base de una apreciación meramente visual, sin que consten protocolos ni parámetros clínicos objetivables (revisión de articulaciones, extremidades, zonas de arnés o efectos del pavimento), a lo que se suma que el informe de 2019 citado por la Municipalidad no obra en autos, impidiendo verificar su rigor (Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima, 2025, pp. 14-15).

Del mismo modo, la judicatura observó que la MML tramitó las autorizaciones mediante un procedimiento genérico de usos especiales temporales el que no incorpora exigencias específicas de bienestar animal, ni establece exámenes, periodicidad o condiciones mínimas para el empleo de equinos; y que los certificados aportados (vacunación, salud e incluso un ensayo de SENASA que descarta una enfermedad determinada) no acreditan un protocolo técnico que demuestre la aptitud para trabajo de tiro en entorno urbano ni una supervisión continua durante la prestación efectiva del servicio.

Por ello, el Juzgado enfatizó que, conforme al artículo 10 de la Ley Nº 30407, la función municipal de control no puede agotarse en la recepción de documentos o en la expedición formal de permisos, sino que exige la implementación de un sistema real de evaluación, seguimiento y fiscalización que garantice efectivamente el bienestar de los animales involucrados (Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima, 2025, pp. 15-16).

Después de ello, del análisis sobre los diversos factores que atentan contra la integridad de los caballos, destaca, aparte de la edad, el peso que pueden jalar, las condiciones ambientales del centro histórico de Lima, las personas que interactúan con ellos, la contaminación sonora como ambiental, resalta la mención de la jornada de trabajo que se le atribuye a los caballos, siendo esta de “10:30 a 14:00 horas y de 14:00 a 20:30 horas” (Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima, 2025, p. 19), lo que, vale mencionar, no se respaldó por evidencia de control efectivo por parte de la Municipalidad.

De tal modo que, con base a lo expuesto, se advierte que la judicatura planteó un estándar de control reforzado en materia de bienestar animal; en tal virtud, las autoridades deben ir más allá del cumplimiento de autorizaciones formales o verificaciones documentales. Estas deben acreditar medidas preventivas efectivas y una supervisión técnica permanente frente a riesgos objetivos. En esa línea, al verificarse
que la actividad se desarrolla bajo condiciones urbanas potencialmente lesivas y sin un sistema idóneo de regulación y fiscalización, resulta jurídicamente coherente que el Juzgado concluya en la procedencia de la tutela constitucional y declare fundada la demanda de amparo, priorizando la aplicación del principio precautorio y la protección de los animales como seres sensibles (Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima, 2025, p. 21).

IV. CONCLUSIONES

Sobre lo expuesto, partimos señalando el respeto y desarrollo de la Ley N° 30407, debido a que el presente caso permite desarrollar una “cultura real de bienestar animal y de debida protección” (Franciskovic Ingunza, 2023, p. 272) a favor de los animales. Esto debido a la tutela constitucional que se brindó a favor de los caballos frente a la situación en la que se encontraban por la autorización municipal de una actividad de entretenimiento turístico carente de un control técnico reforzado y de una supervisión permanente e idónea, en un contexto urbano que incrementaba objetivamente los riesgos para su integridad y bienestar.

Por otro lado, destaca la mención de que resulta necesario un cuidado y control preventivo en actividades que involucren animales, a través de medidas de supervisión técnica y continua que operen antes de la materialización del daño. El caso evidencia que la tutela del bienestar animal exige pasar de la verificación meramente formal a un esquema de evaluación, seguimiento y fiscalización permanente, orientado a evitar riesgos objetivos y a consolidar una cultura real de bienestar animal y de debida protección.

Finalmente, vale mencionar que es una sentencia de primera instancia y que para el momento que se remite este comentario puede ser apelada. Por lo tanto, de acontecer ello, será cuestión de seguir estudiando el desarrollo del proceso.

V. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Franciskovic Ingunza, B. (2023). La Ley de Protección y Bienestar Animal a 7 años de su vigencia ¿Realmente se contempla el bienestar animal? Advocatus, 043, 271- 281. https://doi.org/10.26439/advocatus2023.n043.6426

Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima. (2025, 12 de diciembre). Sentencia del expediente N° 03840-2022-0-1801-JR-
DC-03.