SENTENCIA DEL TC – CASO DE CANCELACIÓN DE RESIDENCIA DE MUJER EXTRANJERA
26 de febrero del 2019
MUJER EXTRANJERA RESIDENTE EN PERÚ*
VS.
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE MIGRACIONES
Recurso de agravio constitucional contra la resolución emitida por la Superintendencia Nacional de Migraciones el 22 de agosto de 2014
1.- HECHOS
El 26 de febrero de 2019, en el expediente N°04729-2015-HC/TC , el Tribunal Constitucional declaró fundado en parte el recurso de agravio constitucional interpuesto por una mujer extranjera residente en el territorio nacional. La resolución cuestionada es la emitida por la Superintendencia Nacional de Migraciones, mediante la cual se le canceló la residencia en el territorio nacional y se le ordenó salir del país.
2.- DEMANDA Y CONTESTACIÓN
Inicialmente, la mujer extranjera interpuso una demanda de hábeas corpus contra la resolución emitida por la Superintendencia Nacional de Migraciones, la cual cancelaba su residencia en el territorio nacional y le ordenaba salir del país. En dicha resolución, este ente estatal se limitó a señalar la norma legal que supuestamente habría infringido la mujer, y no especificó los hechos y el sustento fáctico legal que motivó la sanción impuesta. La demanda fue declarada improcedente por el el Quincuagésimo Quinto Juzgado Penal de la Corte Superior de Lima, el cual fundamentó su decisión en argumentos similares a los de la Superintendencia. En segunda instancia, la resolución apelada fue confirmada por la Cuarta Sala Penal Especializada para Procesos con Reos Libres de la Corte Superior de Lima bajo los mismos fundamentos.
Los principales fundamentos de la parte demandante para interponer la demanda se resumen en la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la debida motivación así como también al ejercicio de sus libertades personales. La demandante alega haber sido llevada a las instalaciones de la División de Extranjería de la Policía Nacional del Perú en donde, además de habérsele tenido incomunicada, se le propició un trato inadecuado como si se tratase de una delincuente. Adicionalmente, la mujer sostuvo que en ningún momento durante todo el procedimiento se le informó sobre los motivos por los que fue detenida, así como tampoco se le permitió contar con la asistencia de un abogado para su defensa, por lo que alegó una vulneración a su derecho fundamental de defensa.
Por otro lado, el principal fundamento recogido en la resolución demandada se reduce a lo siguiente: la decisión fue adoptada luego de una investigación formulada por la División de Extranjería de la Dirección de Seguridad Integral de la Dirección de Seguridad de la Policía Nacional del Perú. De esa manera, la decisión se tomó de conformidad con las diligencias policiales efectuadas que probaron que la demandante venía realizando actividades lucrativas, por lo que no contaba con medios económicos suficientes que le permitieran sufragar los costos de su residencia. Esto la colocaba en la sanción de cancelación de residencia prevista en el numeral 2 del artículo 63 de la antigua Ley de Extranjería (Decreto Legislativo 703).
El Tribunal Constitucional consideró que el caso debía ser tratado a partir de la alegada afectación del derecho de defensa, ya que la imposición de la sanción se habría dado como consecuencia de haber imposibilitado a la demandante contradecir, refutar o defenderse de la acusación. No obstante, más adelante veremos que el caso no sólo hace referencia a la la vulneración del derecho de defensa, sino que también trata de manera complementaria, pero no menos importante, el tema de la trata de personas y el trabajo sexual.
3.- PETITORIO
La demanda tuvo por objeto que se declare la nulidad de todo lo actuado en relación a la cancelación de la residencia en el territorio nacional de la mujer ecuatoriana y la orden de salida del país. Respecto a esto, es necesario advertir que los argumentos esgrimidos por la demandante estuvieron dirigidos, como ya se dijo previamente, a cuestionar los defectos del procedimiento migratorio seguido en su contra.
4.- ANÁLISIS DE LA CONTROVERSIA
De acuerdo a los fundamentos de hecho alegados por la demandante, durante todo el procedimiento administrativo que se le siguió, el cual finalmente concluyó en la cancelación de su residencia en el territorio nacional, nunca se le permitió ser asistida por un abogado.
En su argumentación, el Tribunal Constitucional estableció que el derecho de defensa está recogido en nuestra Carta Fundamental en el inciso 14 del artículo 139. En virtud de este derecho, se garantiza a todas las personas que no queden en un estado de indefensión en el marco de un proceso. En ese sentido, “el contenido constitucionalmente protegido del derecho de defensa queda afectado cuando, en el seno de un proceso judicial, cualquiera de las partes resulta impedida por concretos actos de los órganos judiciales o de las autoridades administrativas de ejercer los medios necesarios, suficientes y eficaces para defender sus derechos e intereses legítimos”[1].
Un punto que el Tribunal Constitucional también aclaró es que el derecho de defensa, al ser parte de las garantías constitucionales procesales reconocidas en el artículo 139°, es de de aplicación a los procesos administrativos sancionadores también. Por ello, el administrado, bajo esta garantía, tiene derechos como a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no declarar contra sí mismo; el derecho a la asistencia de un abogado o a la autodefensa; etc.
Por otro lado, respecto al derecho de defensa, toda una línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional señala que este tiene una doble dimensión: una material y otra formal. En el primer caso, se hace referencia al derecho de todo imputado a ejercer su propia defensa desde el momento en que se entera de que se le acusa de un determinado hecho delictivo. En el segundo caso, se hace referencia al derecho a una defensa técnica, valga decir al asesoramiento y patrocinio de una persona experta en el tema: un abogado, ya sea de su elección o de oficio. El tribunal advierte que en ambos caso se garantiza el derecho de la persona a no ser dejado en un estado de indefensión en cualquier etapa del proceso. Todo lo anterior referido a las garantías mínimas del derecho de defensa que se exigen en el proceso penal, también son de aplicación al derecho administrativo sancionador.
Cabe acotar, sin embargo, que el propio Tribunal Constitucional ha establecido en reiterada jurisprudencia que si bien el derecho de defensa aplicado en el proceso penal puede ser aplicado en el proceso administrativo sancionador, dicha aplicación se realiza bajo ciertos matices. Así, el tribunal en el Expediente 02098-2010-PA/TC estableció lo siguiente:
- A diferencia del proceso penal, en donde el derecho a la asistencia letrada despliega toda su eficacia en relación al detenido, acusado o procesado, en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador el derecho a la asistencia letrada es un derecho relativo, sometido a diversos condicionamientos procesales y materiales. Sin embargo ello no priva al administrado del derecho a la asistencia letrada, ni lo obliga a actuar personalmente, sino que le faculta a elegir entre la autodefensa o la defensa técnica[2].
En tal sentido, si bien el derecho de defensa puede ser aplicado al derecho administrativo sancionador, este está sometido a diversos condicionamientos procesales y materiales, lo cual, evidentemente, no priva a la persona del derecho en sí, solo le da a elegir entre la autodefensa o la defensa técnica.
5.- ANÁLISIS DEL CASO EN CONCRETO
De acuerdo con lo establecido por el Tribunal Constitucional en el expediente y con lo alegado por la demandante, no se advierte del caso que las autoridades policiales o administrativas le hayan informado a la recurrente sobre su derecho a elegir libremente un abogado para que le asista; sin embargo, lo que sí se advierte es que la demandante sí tenía la intención de contar con una defensa técnica pero que no le fue permitido.
En razón de esto, el tribunal estableció que debido a que las consecuencias generadas del proceso migratorio se debieron principalmente a la imposibilidad de la recurrente a refutar la acusación hecha en su contra, las autoridades estatales involucradas estaban en la obligación no sólo de brindar información a la mujer sobre su derecho (defensa técnica o autodefensa), sino también de brindárselo en caso no pudiera obtenerlo por sí misma (defensa de oficio). Por ello, la consecuencia directa de no haberle permitido a la recurrente efectuar su derecho de defensa fue que las autoridades no tuvieran los elementos suficientes para valorar correctamente el caso concreto a fin de motivar adecuadamente su decisión.
De lo anterior se desprende que, en efecto, hubo una vulneración al derecho constitucional procesal de defensa de la demandante, pues se vio desprovista del derecho a la asistencia letrada de libre elección como manifestación principal de esta garantía en el marco del procedimiento migratorio que se siguió en su contra.
6.- FUNDAMENTOS DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS LEDESMA NARVÁEZ
- Fundamento de voto de Marianella Ledesma Narváez: La magistrada fundamenta su voto a favor de la resolución del tribunal no solo en la afectación al derecho de defensa de la demandante sino también en la condición de vulnerabilidad en la que se encontraba la misma. Para la magistrada, el foco del problema no radicaba tanto en la vulneración del derecho de defensa, sino que este fue una consecuencia directa de la condición en la que se encontraba la mujer: se trataba de una trabajadora sexual extranjera residente en el territorio nacional.
De acuerdo con la magistrada, el ámbito de la prostitución constituye una especie de zona aislada de la sociedad y del Estado. Las mujeres que ejercen la prostitución, ya sea por decisión propia o por coacción, se encuentran en una especial situación de vulnerabilidad y poseen, al igual que las demás, derechos fundamentales que merecen toda la protección estatal requerida.
En su fundamento de voto, la magistrada revela una cuestión muy relevante que a lo largo de la sentencia emitida por el Pleno no fue mencionada: la actividad lucrativa a la que se refería la resolución de la Superintendencia Nacional de Migraciones era la prostitución. Por esto, la magistrada plantea la interrogante de si la razón por la que el Estado peruano canceló la residencia de la demandante y otras mujeres extranjeras fue por no cumplir las leyes peruanas de migración —que no prohíben la prostitución- o por dedicarse al trabajo sexual.
Para responder a esta pregunta la magistrada desarrolla una explicación en base a la normativa internacional, y constitucional relacionada a la prostitución y la trata de personas. Respecto a ello menciona al Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena, a la Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres y al Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños. Con esto, concluye en primera instancia que al menos a nivel interno la Constitución peruana no prohíbe o limita ningún derecho fundamental a las mujeres que ejercen el trabajo sexual. Por ello, gozan, al igual que todas las personas, de derechos fundamentales, esto sin dejar de sancionar la trata de personas.
Adicionalmente, la magistrada llega a la conclusión de que la prostitución es una actividad estigmatizada socialmente, pues refiere a un comportamiento sexual y uso del cuerpo no deseado y vergonzoso para la sociedad. En tal sentido, Ledesma Narváez comparte el postulado de que la prostitución reviste de estigma y prejuicios a la persona que la ejerce por voluntad, lo que tiene como consecuencia directa a la discriminación. Los estereotipos alrededor del ejercicio del trabajo sexual han contribuido de forma determinante a la exclusión y marginación de las y los trabajadores sexuales. Por lo tanto, “[…] la determinación de la actividad sexual como excluida del reconocimiento de la actividad laboral y de su protección en razón a estereotipos, ha generado una discriminación para los trabajadores sexuales que perpetúa las bases de su desigualdad en la sociedad»[3].
En el ámbito institucional, la magistrada advierte que el ordenamiento jurídico peruano, en general, permite la prostitución lícita o realmente voluntaria: “ni la Constitución ni las leyes la prohíben, las municipalidades autorizan y cobran determinados tributos a los locales en los que se ejerce la prostitución, entre otras actividades. Sin embargo, contrariamente a ello, mediante diferentes actuaciones u omisiones, las instituciones estatales operan como si estuviera prohibida la prostitución voluntaria”[4].
En la misma línea argumentativa, Ledesma Narváez establece que es necesaria la intervención estatal en la protección de los derechos de las trabajadoras sexuales y en la represión de la trata de personas. Respecto a esto, la magistrada acota que hasta la actualidad la población más afectada con la desprotección de estos derechos son las mujeres extranjeras que ejercen la prostitución. Estas se encuentran en un triple grado de vulnerabilidad: son mujeres (colectivo históricamente vulnerable), extranjeras (colectivo cuya protección depende de la calidad en la que se encuentren en el territorio al que migran), y ejercen la prostitución (actividad socialmente estigmatizada y rechazada, y jurídicamente no regulada).
Concretamente, para la magistrada, en la resolución emitida por la Superintendencia Nacional de Migraciones se advierte una incoherencia: se estableció la cancelación de la residencia «por no disponerse de los recursos económicos que permitan solventar los gastos de permanencia o residencia en el territorio nacional». No obstante, la misma resolución establecía que la demandante se encontraba ejerciendo actividades lucrativas. Entonces, ¿de qué manera era posible ejercer actividades lucrativas y no contar con recursos económicos para solventar los gastos?. De acuerdo con la magistrada, la explicación de tal incoherencia es simple: debido a la estigmatización social e institucional de la prostitución y las personas que la ejercen, es razonable asumir que “para la administración pública que actuó en ese caso, la obtención de esos medios económicos y la actividad laboral realizada no pueden ser asumidas como legítimas, por lo que no pueden ser tomadas en consideración”[5].
Es por esto que la magistrada considera que no sólo se vulneró el derecho de defensa de la demandante, sino que también se vieron afectados sus derechos a la libertad personal, a la libertad de trabajo y a la no discriminación.
7.- FALLO
Luego de la dilucidación del caso, los siete miembros del Tribunal Constitucional deciden unánimemente declarar FUNDADA en parte la demanda interpuesta por la mujer extranjera, por lo que el efecto directo de la sentencia es declarar NULO todo lo actuado desde que la demandante fue intervenida por la policía hasta que se le ordenó salir del país
Imagen obtenida de: https://bit.ly/2UaAb4r
Escrito por Jimena Vidal Ascasibar
*En la sentencia original emitida por el Tribunal Constitucional no se muestra el nombre de la demandante
[1] Citado en EXP. N°04729-2015-HC/TC.
[2] Citado en EXP. N°04729-2015-HC/TC
[3] Sentencia T-594/16. Fundamento 47.
[4] EXP. N°04729-2015-HC/TC , fundamento 14.
[5] EXP. N°04729-2015-HC/TC, fundamento 27
