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La Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas durante el periodo 1980-2000: Un enfoque desde el Derecho Internacional

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Uno de los mayores problemas que ha dejado el conflicto armado no internacional que ocurrió entre el período 1980-2000 en el Perú es el número de desaparecidos que aún existe. El nivel del problema se demuestra en el hecho de que ni siquiera se tiene una cifra concreta sobre el universo de personas desaparecidas. El informe final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) señaló 8558 casos de desaparición forzada; en el 2007, el Equipo Peruano de Antropología Forense dio la cifra de 13 271 personas; el 2012, el Equipo Forense Especializado del Instituto de Medicina Legal del Ministerio Público señaló que el número ascendía a 15 731; hasta el año 2013, el Consejo de Reparaciones tuvo 7399 personas registradas; mientras que la Defensoría del Pueblo ha tenido la oportunidad de registrar a 1890 personas desaparecidas.[1]  Con respecto a los sitios clandestinos de entierro, si bien la CVR identificó la existencia de 4 644, un estudio posterior de la organización no gubernamental “Comisión de Derechos Humanos” (Comisedh) señaló que el número es 6 462, de los cuales más del 60% se encuentra en la región Ayacucho.[2]

A pesar de estas cifras, alrededor de solo 3400 cuerpos han sido recuperados y 1900 identificados.[3] El grave problema ante el contexto actual es que no ha existido una política articulada sobre el tema, por el contrario, solo se han dado esfuerzos aislados que de forma separada no han podido dar una respuesta adecuada y efectiva a las necesidades de los familiares de las personas desaparecidas.[4]

En este contexto, el 22 de junio de 2016 el presidente Ollanta Humala promulgó la Ley 30470 “Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas del Perú durante el periodo de violencia 1980-2000”. Dicha ley había sido aprobada el 26 de mayo por el Congreso de la República por 68 votos a favor, ninguno en contra y 4 abstenciones.

El objetivo de la ley es crear un mecanismo que separe la búsqueda de los cuerpos y la asistencia a los familiares de las personas desaparecidas, con un enfoque muy importante de asistencia psicosocial, de la sanción penal a los culpables de la desaparición. Este tipo de mecanismos no solo son una medida deseada, sino que cuentan con un sustento, reciente, pero importante en el Derecho Internacional.

Uno de los mayores avances en el sustento de los programas de búsqueda de personas desaparecidas en el Derecho Internacional se ha dado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte Interamericana). A pesar de la importancia que la búsqueda de los restos tuvo durante muchos años en la jurisprudencia de este tribunal, esta se encontraba principalmente vinculada con los procesos penales y el enjuiciamiento de los culpables. Sin embargo, dicho estándar fue variando al ser cada vez más permisible a que la búsqueda de las personas desaparecidas pueda cumplirse por medios no judiciales. La Corte Interamericana ha afirmado que la búsqueda de los cuerpos es una obligación del Estado que debe cumplirse por medio de procesos penales o de cualquier otro tipo, siempre y cuando sean adecuados y efectivos.[5]

La apertura del tribunal interamericano frente a los casos de graves violaciones a los derechos humanos con respecto a la necesidad de que los procesos de búsqueda de desaparecidos tengan un énfasis en el carácter humanitario ha sido un avance importante. Ello se debe a que, al priorizar la finalidad humanitaria de la punitiva, se pueden resolver de manera más rápida y efectiva las situaciones de crisis donde pueden existir cientos o miles de desaparecidos, cuyos familiares esperan conocer su paradero y encontrar sus cuerpos para poder enterrarlos.[6] Sin embargo, dicha postura no significa que el mecanismo de  búsqueda referido sea una forma de garantizar la impunidad debido a que, según la propia Corte Interamericana, “el lugar en el cual los restos sean encontrados puede proporcionar información valiosa sobre los autores de las violaciones o la institución a la que pertenecían”.[7]

El caso donde la Corte Interamericana ha alcanzado el mayor estándar en el marco de la obligación de los Estados de recuperar los cuerpos de los desaparecidos es el de las Masacres de Río Negro contra Guatemala. En dicha sentencia, la Corte se centró en la necesidad humanitaria como prioridad inmediata frente a la punitiva, indicando que la identificación de los cuerpos es una forma de garantizar el derecho a la verdad, así como una medida de reparación de este derecho y una forma de cerrar el proceso de duelo que sufren los familiares de las víctimas.[8] Por ello, el Estado se encuentra en la obligación de adoptar las medidas que sean necesarias para que estos procesos sean efectivos, como es la creación de un banco de información genética para resguardar los hallazgos relativos a los restos óseos encontrados y permitir que puedan ser comparados con las muestras de los familiares.[9] Asimismo, los restos identificados deben ser entregados a los familiares sin costo alguno y el Estado debe asumir los gastos funerarios.[10]

Estos desarrollos no solo se han dado en el ámbito de la jurisprudencia del Sistema Interamericano, también se han  producido en otros foros, como es el caso de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA). Desde el año 2006, la OEA ha emitido resoluciones en las cuales recuerda la necesidad de la búsqueda de las personas desaparecidas, problemática que desgraciadamente, por distintos procesos sociales e históricos, tiene otras manifestaciones en la región. La última inclusión de la temática de personas desaparecidas se dio en la resolución sobre derechos humanos aprobada recientemente por la Asamblea General en República Dominicana.[11] En dicha resolución se indican los compromisos de los Estados para una atención integral del tema, lo que incluye la creación de procesos de búsqueda, el aspecto forense y de otras ciencias vinculadas en los mismos, la atención psicosocial y otras formas de reparación a los familiares de las víctimas.

Convencionalmente, aún queda bastante por seguir avanzando en este tema. Si bien el artículo 24.2 de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas de Naciones Unidas reconoce el derecho a la verdad de los familiares, es importante tener presente que un proceso de búsqueda de personas desaparecidas no solo incluye a las víctimas de desaparición forzada. La desaparición forzada en el contexto actual del Derecho Internacional tiene una tipificación restrictiva porque excluye a muchas personas desaparecidas por diversos motivos. Por ejemplo, para que se dé una desaparición forzada según los tratados que desarrollan el tema, el perpetrador debe ser un agente del Estado o actuar con la aquiescencia de uno, lo cual excluye a todos los desaparecidos por agentes no estatales, como aquellas víctimas de grupos armados o del crimen organizado. En el Derecho Internacional Humanitario (DIH) también existen algunas obligaciones convencionales de búsqueda de los desaparecidos tras el fin de las hostilidades, como  el artículo 33 del Protocolo Adicional I a los Convenios de Ginebra de 1949; sin embargo, esta obligación convencional solo sería para los conflictos armados internacionales.[12]

Estos ejemplos nos llevan a concluir que el enfoque humanitario de búsqueda de personas desaparecidas aún carece de un desarrollo extenso en el Derecho Internacional convencional, a diferencia del sustento importante con el que cuenta en la jurisprudencia y documentos de softlaw. Sin embargo, es necesario comprender que la relevancia que las víctimas y el deber de reparar a las mismas han alcanzado, conlleva la necesaria adecuación de los procesos posconflicto desde el enfoque humanitario y que ello no es contradictorio en absoluto con el principio de la lucha contra la impunidad.

El Perú ha creado una norma acorde con los últimos avances del Derecho Internacional que puede ser ejemplar para la comunidad internacional. Esto es consecuente con la posición del Perú en foros multilaterales, al ser un promotor del tema en el marco de las resoluciones emitidas por la Asamblea General de la OEA y en espacios como la Conferencia del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, donde en más de una oportunidad ha realizado una promesa al respecto (la última con ocasión de la XXXII Conferencia desarrollada en diciembre del año pasado en Ginebra). Sin embargo, el momento que presenta los retos más complejos se inicia con la implementación de la ley, puesto que ello debe conllevar la creación de un plan de búsqueda, la reformulación del trabajo e incluso la organización de varias entidades (por ejemplo, el Ministerio de Justicia, Ministerio de Salud, Ministerio Público), la atribución de un presupuesto, entre otras medidas. El 22 de junio fue un día histórico para el Perú, pero el camino para la verdadera satisfacción de los derechos de los familiares de las víctimas de las personas desaparecidas durante el conflicto 1980-2000 recién empieza.


FUENTE DE IMAGEN: http://www.radionacional.com.pe/

[1] DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial N° 162. A diez años de verdad, justicia y reparación. Avances, retrocesos y desafíos de un proceso inconcluso. Lima: Defensoría del Pueblo, pp. 148 y 149.

[2] FALCONI, Carola (directora de proyecto). Los muertos de Ayacucho. Violencia y sitios clandestinos. Lima: Comisión de Derechos Humanos (COMISEDH), 2012, p. 16.

[3] Cifras anunciadas por el Instituto de Medicina Legal del Ministerio Público en la Cuarta Mesa de Trabajo sobre la Política de Estado N°30 “Avances y Agenda Pendiente en la Búsqueda de Personas Desaparecidas y Entierro Digno”. 18 de febrero de 2016. Cf: http://elcomercio.pe/politica/gobierno/promulgan-ley-busqueda-desaparecidos-periodo-1980-2000-noticia-1911195

[4] DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Óp. cit., p. 147.

[5] Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011 Serie C No. 221, párr. 259. Caso Gudiel Álvarez (Diario Militar) Vs. Guatemala. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 noviembre de 2012 Serie C No. 253, párr. 335.

[6] REATEGUI, Felix (Coordinador). Desaparición forzada y derechos de las víctimas: la respuesta humanitaria a las demandas de verdad, justicia y reparación en el Perú. Lima: Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEH-PUCP) y Fundación Konrad Adenauer Stiftung, 2012, p. 11.

[7] Corte IDH. Caso De la Masacre de las Dos Erres Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2009. Serie C No. 211, párr. 245. Caso Gomes Lund y otros («Guerrilha do Araguaia») Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219, párr. 261.

[8] Corte IDH. Masacre de Río Negro Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de septiembre de 2012 Serie C No. 250, párr. 265.

[9] Ídem, párr. 269.

[10] Corte IDH. Caso Gomes Lund y otros («Guerrilha do Araguaia») Vs. Brasil. Óp. cit., párr. 262.

[11] Resolución AG/RES. 2887 (XLVI-O/16).

[12] No obstante, es importante tener presente que según el informe de normas consuetudinarias del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), esta obligación es una norma aplicable en todo tipo de conflicto (norma 117).

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