En el artículo 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) se establecen los principios de la potestad sancionadora administrativa. Uno de estos principios es el de Tipicidad, en función al cual «sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionatorias a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria».
A su turno, el artículo 229 de la LPAG señala que las disposiciones del Capítulo II (Procedimiento Sancionador) de dicha ley disciplinan la facultad que se atribuye a las entidades públicas en general para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados.
De otro lado, en base a la aplicación en conjunto del artículo I del Título Preliminar con la Tercera Disposición Complementaria y Final de la LPAG, tenemos que sus disposiciones se aplican a todas las entidades de la Administración Pública y las mismas resultan de aplicación supletoria a las leyes especiales en cuanto no contradigan o se opongan a ellas, en cuyo caso prevalecerán estas últimas (integración de procedimientos especiales).
Al resultar la materia sancionatoria administrativa una manifestación del Ius Puniendi del Estado, sus postulados encuentran sustento directo en los principios del derecho penal que constituyen garantía fundamental de toda persona conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Constitución Política del Estado.
Al respecto el Tribunal Fiscal [Sentencia del TC – Exp. 2050-2002] ha sido muy claro al indicar que «los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad entre otros, constituyen principios del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal sino también en el derecho administrativo sancionador«. La propia Autoridad Aduanera ha admitido esto al señalar que «la potestad sancionadora administrativa del Estado es de naturaleza penal» [Informe de Gerencia Jurídica Aduanera No. 69-2001].
Hasta aquí, una primera conclusión. Quedaría claro que en materia aduanera, y en verdad en cualquier materia que incumba al derecho administrativo, resultan plenamente aplicables los principios de la potestad sancionadora administrativa. Ello, creemos y dado su origen constitucional, aún cuando las normas especiales puedan contener disposiciones que colisionen con dichos principios. Aquí, el tema de la «integración de procedimientos especiales» al que nos hemos referido anteriormente deberá ser tomado «con pinzas», pues aquella norma que pretenda, sobre la base de la alegada «integración», ir en contra de principios de naturaleza penal alojados en la Constitución (derechos fundamentales de la persona) devendría indefectiblemente, pensamos, en una norma inconstitucional[1].
En lo que al principio de tipicidad se refiere, debemos señalar que éste exige que la conducta que se considera infractoria deba estar prevista de manera expresa e inequívoca en el texto de una norma con jerarquía legal. Se entiende que dicha descripción deberá ser de tal precisión y claridad que permita aplicar el tipo infractorio de manera directa evitando el recurrir a interpretaciones extensivas que vulneren sus propios postulados[2]. Ello, también, por supuesto, se encuentra alineado con el indispensable Principio de Seguridad Jurídica que rige nuestro ordenamiento legal en su integridad.
Por lo expuesto, quedan del todo proscritas aquellas fórmulas indeterminadas o abiertas para la tipificación de infracciones denominadas por la doctrina como «tipos penales en blanco”. En palabras de Horacio Alais «el tipo penal abierto se lo incluye dentro del concepto de las denominadas normas imprecisas e incrimina una gama difusa de conductas que, si se les utiliza en forma abusiva, conspiran y afectan directamente el principio de legalidad y el de seguridad, ya que tienen la consecuencia de no predeterminar y conocer efectivamente, por parte del sujeto, lo que está permitido o prohibido. De todas formas, tanto la teoría como jurisprudencia utilizan el concepto de la ley penal en blanco y entienden por tal los casos en los que la prohibición o el mandato de la acción se encuentran en disposiciones distintas de la ley que contiene la amenaza penal».[3]
En la misma línea opina Juan Carlos Morón al señalar que se incumple con el principio de tipicidad «cuando las leyes únicamente tipifican en blanco los ilícitos administrativos de modo directo que sólo se concretan a prohibir determinadas conductas sin calificarlas como faltas», señalando además que «cuando la norma legal acude a fórmulas amplias y vagas remisiones abstractas o descripciones carentes de toda precisión resulta indebido y hasta inconstitucional, pues en verdad no deja fuera del campo sancionar ninguna acción u omisión contraria a la ley, reglamento, sean presente o futuros».[4]
Una segunda conclusión: Constituye una vulneración al principio de tipicidad el hecho que la Autoridad Administrativa establezca como infracción una fórmula genérica o en blanco en función a la cual se estipule como reprimible el incumplimiento de normas o reglamentos sin especificar cual acto concreto es que el que tipifica como infracción.
En materia aduanera, la propia LGA, en su artículo 188, estipula que «para que un hecho sea calificado como infracción aduanera debe estar previsto en la forma que establezcan las leyes previamente a su realización. No procede aplicar sanciones por interpretación extensiva de la norma». Como vemos, en esencia, la LGA sigue los postulados que, sobre la materia, han sido establecidos, a su turno, por la LGA y por la Constitución. Es decir, la propia LGA pretendería evitar las fórmulas de tipificación en blanco.
No obstante, esta misma ley utiliza fórmulas abiertas o en blanco al tipificar algunas infracciones. Nos referimos puntualmente a las infracciones para los almacenes aduaneros y agentes de aduana consistentes en no mantener o adecuarse a los requisitos y condiciones para operar.
Resulta que los mencionados requisitos y condiciones para operar no son establecidos en la LGA, sino que son aprobados por Resolución de la Aduana. Es decir, en el fondo es la propia autoridad administrativa quien «llena el vacío o indeterminación» de la ley quedando en manos del funcionario administrativo establecer qué conducta será sujeta a sanción; es decir, se deja en manos de la Administración la tipificación de infracciones administrativas mediante instrumentos (Resoluciones de la propia Aduana) que no cuentan con la jerarquía legal correspondiente.
De ese modo, en la práctica se llegan a situaciones tan absurdas como, por ejemplo, suspender las actividades de un Depósito Aduanero o de un Agente de Aduanas debido a que, al momento de la inspección, se había vencido el certificado expedido por el Instituto de Nacional Defensa Civil (INDECI), un extintor no se encontraba en su sitio o los files con la documentación de los despachos aduaneros habían sido temporalmente retirados del recinto pertinente. Ello, sin importar ni tener en consideración, respectivamente, que la empresa contaba con certificaciones diversas que acreditaban que cumplía a cabalidad con las medidas de seguridad correspondientes, que existían otros extinguidores o mecanismos de prevención de incendios de alta tecnología o que en todo momento se mantuvo el control y el orden respecto de la documentación relacionada con los despachos aduaneros.
En otras palabras, al dejar en manos de la Autoridad Aduanera el establecimiento de requisitos de operación para una determinada actividad y, de otro lado, al tipificar como infracción el incumplimiento de los requisitos así establecidos, se omite hacer el debido e indispensable análisis de razonabilidad entre el acto cometido (incumplimiento de un requisito sin considerar su necesidad o relevancia a los efectos del desarrollo de la actividad de que se trate) y la sanción a ser impuesta (en este caso suspensión de operaciones o imposición de multas), vulnerando con ello de paso el principio de razonabilidad establecido en el artículo 230 numeral 3 de la LGPA.
En este caso, la sanción aplicaría ante cualquier incumplimiento presente o futuro tanto si se incumple con un requisito verdaderamente necesario (de cara a la preservación y continuación de una determinada operación dentro de los causes legales establecidos) como si se incumple con un requisito absurdo e irracional. Ello no importará pues «objetivamente» cualquier requisito tendrá el mismo valor a los efectos de determinar la infracción y aplicar la sanción.
Si tenemos en consideración, como ya adelantamos, que no todos los requisitos establecidos por la Autoridad Administrativa pasan necesariamente el «test de razonabilidad» y que los reglamentos operativos suelen ser elaborados «a la defensiva» [procurando evitar engaños de parte de los administrados] podremos apreciar la real envergadura de la problemática consistente en dejar en manos de la Administración el dotar de contenido una fórmula «en blanco» en materia infraccional.
Imagen obtenida de http://www.logisticadeservicios.com/
[1] Ponemos a modo de ejemplo el inefable artículo 189 de la Ley General de Aduanas en función al cual la infracción aduanera será determinada de manera “objetiva», postulado que constituye una vulneración flagrante y manifiesta al Principio de Presunción de Inocencia [artículo 2 numeral 24 literal e) de la Constitución] y al Principio de Presunción de Licitud [artículo 230 numeral 9 de la LPAG].
[2] Lo mencionado se encuentra del todo alineado con lo dispuesto en el artículo 2 numeral 24 literal d) de la Constitución en el que se dispone que «nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca como infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en la ley»
[3] ALAIS, Horacio. «Los principios del Derecho Aduanero«. Marcial Pons. Buenos Aires. 2008. Pág. 295
[4] MORON URBINA, Juan Carlos. «Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General«. Gaceta Jurídica. Lima. 2001. Págs. 515 y 516
