En la presente entrega, Héctor Rojas, Abogado y Magíster en Derecho Penal por la PUCP, nos comenta y responde incógnitas sobre el Proyecto de Ley 1307/2016-CR, el cual busca modificar el primer párrafo del numeral 3 del artículo 3 del Decreto Legislativo 1325. Básicamente se trata de lo siguiente:
Dentro de la exposición de motivos se indica que la seguridad ciudadana no puede enfocarse específicamente en un sector de la población, pues podría lesionar la igualdad ante la ley, ya que quedarían (probablemente) en indefensión los que no se encuentran mencionados en la norma[1].
IUS 360: ¿Resulta necesario especificar con énfasis aquellos grupos que deben recibir tratamiento especializado considerando que son vulnerables o se sobreentiende que determinados sujetos entran dentro del supuesto? ¿Cómo funcionan las políticas de aplicación de estas medidas normativas en el plano de la práctica?
HR: En primer lugar debe tenerse presente que el Decreto Legislativo 1325 es producto de una labor legislativa realizada por el Poder Ejecutivo, a través de la delegación de facultades que el Congreso de la República le brindó mediante la Ley N° 30506; todo ello de conformidad con el Artículo 104 de la Constitución Política del Perú y el Artículo 90 del Reglamento del Congreso. El Artículo 2, numeral 2, literal b de dicha Ley autoritativa (N° 30506) define taxativamente los alcances de la delegación de facultades legislativas en materia penitenciaria: “Declarar en emergencia y reestructurar el Sistema Nacional Penitenciario en lo que respecta a su organización, infraestructura y administración, incluyendo revisar el marco normativo para la inversión en infraestructura, administración, tratamiento y seguridad penitenciaria, sin que ello suponga limitar las atribuciones otorgadas al Sistema Nacional de Control por la Constitución Política del Perú y su ley orgánica; así como reestructurar la política penitenciaria, optimizar los procedimientos de extradición y traslado de condenados; y modificar las normas sobre tratamiento del adolescente en conflicto con la ley penal y mecanismos alternativos para el cumplimiento de penas en general”. Este primer aspecto resulta trascendente, ya que la Comisión de Constitución del Congreso ha propuesto modificar el Decreto legislativo 1325, tras determinar que el Poder Ejecutivo excedió el marco de la delegación de facultades.
En segundo lugar, al revisar el Decreto Legislativo 1325, se aprecia que en el artículo 2 de dicha norma, el propio Poder Ejecutivo determina el ámbito de la declaratoria de emergencia: “Las intervenciones en el marco de la declaratoria de emergencia se centrarán principalmente en los ámbitos de salud, infraestructura, seguridad, lucha contra la corrupción y fortalecimiento de la gestión administrativa”. En los artículos siguientes del citado Decreto Legislativo, se desarrollan cada uno de estos ámbitos: en el artículo 3 se desarrollan las medidas para mejorar las condiciones de salud; los artículos 4 al 8 contienen las medidas para mejorar las condiciones de infraestructura y equipamiento penitenciario; los artículos 9 a 11 contienen las medidas en materia de seguridad penitenciaria; los artículos 12 a 14 contienen las medidas de lucha contra la corrupción; y, finalmente, el artículo 15 contiene las medidas de fortalecimiento de la gestión penitenciaria.
En cuanto a las medidas adoptadas en materia de salud, se han previsto 6 líneas de trabajo o aspectos que son materia de la declaratoria de emergencia: 1.- Programas de detección y prevención del TBC y VIH en los establecimientos penitenciarios; 2.- atención y tratamiento en materia de salud mental; 3.- tratamiento especializado de la población penitenciaria vulnerable; 4.- fortalecimiento de los servicios de salud en los establecimientos penitenciarios; 5.- Mejoramiento integral de los servicios de alimentación y servicios básicos; y, 6.- Evaluación médica anual.
En el contexto descrito, llama la atención y es materia del presente cuestionario, lo señalado en el numeral 3.3 del Decreto Legislativo 1325, que señala literalmente lo siguiente: “La población penitenciaria vulnerable recibe tratamiento especializado e integral, en particular por razones de identidad de género, orientación sexual, étnica racial, así como a las internas, sus hijos e hijas menores, los dependientes de drogas, extranjeros y extranjeras, internos e internas adultos mayores y personas con discapacidad. El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y las instituciones públicas que desarrollen competencias para la asistencia a la población en situación de vulnerabilidad, en un plazo no mayor de treinta días coordinan con el INPE la intervención con programas de atención para la población penitenciaria”.
El análisis de la sistemática de la norma, permite apreciar que el “tratamiento especializado e integral” al que hace referencia el numeral 3.3 antes citado, debiera ser, ineludiblemente, un tratamiento de salud, ya que la interpretación de dicho término necesita circunscribirse al objeto de la declaratoria de emergencia. Esta conclusión sobre el alcance del término “tratamiento”, aunque simple y, aparentemente, literalista, tiene efectos importantes, y es necesario evidenciarla, ya que el artículo 3.3 mencionado, leído fuera de contexto, podría llevar al equívoco de entender que se trata de otro tipo de tratamientos; por ejemplo, podría pensarse que hace referencia al tratamiento penitenciario, o a otro tipo de intervenciones de distinta índole.
Así, en el sentido estricto de su alcance, la norma dispone que en el caso de población penitenciaria vulnerable, ésta recibe tratamiento de salud especializado e integral, e impone que dicho tratamiento se aplique por razones de identidad de género, orientación sexual, étnica racial, así como a las internas, sus hijos e hijas menores, los dependientes de drogas, extranjeros y extranjeras, internos e internas adultos mayores y personas con discapacidad. Asimismo, dispone que el MIMP y otras instituciones asistenciales, desarrollen programas de atención para los internos en situación de vulnerabilidad.
Ahora bien, delimitado el sentido y alcance de la norma, debemos preguntarnos si la misma es coherente, no solo en sí misma, sino en relación con el resto del ordenamiento jurídico, a fin de verificar si el Ejecutivo la promulgó adecuadamente.
Al respecto, el citado numeral 3.3 del Decreto Legislativo 1325 resulta poco claro ya que si se trata de brindar atención en salud a la población penitenciaria (vulnerable o no), en el marco de una declaratoria de emergencia, no se entiende por qué se llama al MIMP para encabezar la aplicación de dichas medidas y no al MINSA. Además el artículo convoca a otras instituciones asistenciales, excediendo –a mi juicio- el alcance del propio Decreto Legislativo, ya que la declaratoria de emergencia que se dicta con dicha norma se circunscribe, como hemos visto, al problema de salud que aqueja a los internos y no a la intervención de instituciones que tienen competencias en materias asistenciales.
En cuanto a los grupos vulnerables que menciona el artículo 3.3, si se parte del supuesto de que esta norma debería hacer referencia a tratamientos de salud, resultaría cuestionable que la aplicación de dichos tratamientos, se realice en función de razones de identidad de género, orientación sexual y étnico-racial. En efecto, una distinción de los tratamientos de salud, basada en estas razones, podría, contrariamente a lo que parece ser el espíritu de la norma, resultar altamente discriminatoria. Para mayor abundamiento, téngase presente que el artículo 3.3 que se viene comentando no puede entenderse referido a salud mental, ya que este aspecto es abarcado en el numeral 3.2. Y en el caso de que se estuviera refiriendo a un tratamiento de salud prioritario a grupos con especial vulnerabilidad a la transmisión de enfermedades de transmisión sexual, ello es abarcado en el numeral 3.1. Con ello, la escasa claridad del citado inciso 3.3 es patente.
Sobre la base de todas estas anotaciones previas, pero necesarias, puedo pasar a responder la interrogante que me plantea IUS360.
A la pregunta sobre si se debe especificar con énfasis aquellos grupos que deben recibir tratamiento especializado considerando que son vulnerables, contesto afirmativamente, pero con una matización: ello solo es razonable cuando resulta claramente determinado de qué tratamiento se está hablando, y a qué grupos o colectivos se les brindará la medida, pues ello permitirá verificar si la medida resulta o no justificada. Además, recuérdese que la norma de rango legal (el decreto legislativo) es el marco sobre el cual discurre la actividad reglamentaria de la administración, y, por lo tanto, debe poseer algún nivel mínimo de certeza que permita evidenciar cuál es el objeto de la norma, a fin de que pueda ser desarrollada posteriormente mediante reglamentos. Desde mi punto de vista, el numeral 3.3 materia de consulta, no cumple con estos requisitos, ya que, como hemos visto, dicho artículo hace mención a grupos vulnerables muy diversos, cuya problemática es diferente al interior de los penales, por lo que no se puede identificar a qué tratamiento se refiere. Más todavía, la norma parece referirse a tratamientos distintos los que se refieren a la salud de las personas. Con ello, dicho artículo excede los alcances del propio Decreto Legislativo 1325 en su artículo 2, que dispone claramente que la declaratoria de emergencia se refiere a solucionar la problemática de la salud de los internos en los establecimientos penitenciarios.
En ese sentido, me parece que la decisión del Congreso de considerar que el citado artículo 3.3. del Decreto Legislativo 1325 excede el marco de la delegación de facultades, tiene asidero, aunque, como he dejado expresado, mis razones para fundamentar dicha conclusión son diferentes.
IUS 360: ¿Considera que se lesionaría el derecho de igualdad ante la ley por estas especificaciones o, más bien, que realizar distingos de este tipo coadyuvaría a reforzar dicho derecho?
HR: Este es uno de los argumentos por los cuales un sector de los integrantes de la Comisión de Constitución entiende que la norma excede el marco de la delegación de facultades. Esta opinión señala que al existir multiplicidad de grupos minoritarios, la elección de solo algunos de ellos en la norma, resulta arbitraria y contraria a la igualdad ente la ley.
Si bien lo señalado por dicha opinión resulta un argumento válido, no podemos olvidar que el derecho permite incorporar o extraer a sujetos en situaciones jurídicas, con la finalidad de hacer viable la equidad ante la ley. Por tanto, una argumentación de este tipo resulta insuficiente por sí misma para oponerse al otorgamiento de ventajas respecto a grupos vulnerables. A mi juicio, el problema que se suscita aquí, es un problema del alcance que da el propio decreto legislativo a la declaratoria de emergencia. Si se atiende a este aspecto, se aprecia claramente, como lo hice notar en mi respuesta anterior, que el numeral 3.3 excede el marco de dicha declaración, por lo que no tenía siquiera que hacerse referencia al marco de la delegación de facultades para decretar su falta de precisión.
Ahora bien, otra cosa es la pertinencia de la norma. En ese sentido, si bien los términos “identidad de género”, “orientación sexual”, “étnica racial” (término descontextualizado en la literalidad de la norma), resultan vagos para determinar la problemática que pretenden regular, ello no sucede con el caso de las internas con hijos e hijas menores, los dependientes de drogas, extranjeros y extranjeras, internos e internas adultos mayores y personas con discapacidad. Por lo tanto, respecto de estos grupos vulnerables, que viven en situaciones muchas veces extremas al interior de los penales, resulta adecuado que se les pueda brindar toda la ayuda que resulte pertinente, se trate o no tratamientos de salud, o de programas asistenciales.
IUS 360: ¿Cuáles serían las consecuencias de que se llegue a modificar dicho artículo? ¿O se trataría de una simple “formalidad”?
HR: Al dejar subsistente la segunda parte del artículo 3.3 del Decreto Legislativo 1325, el Congreso le estaría permitiendo al Ministerio de Justicia que, por la vía reglamentaria, coordine y lleve adelante todos los tratamientos que tenga planificado realizar, aun cuando trasciendan a la declaración de emergencia (Artículo 2). Como he subrayado, si bien el Decreto Legislativo en mención atiende a la problemática de la salud (física o mental) de los internos, una vez que pase por el filtro del Congreso, y se revise y defina la redacción de dicho artículo en los términos aprobados por la Comisión de Constitución, la norma resultará incuestionable, en virtud de la presunción de constitucionalidad de las normas.
FUENTE DE IMAGEN: http://www.huffpostmaghreb.com/2017/01/13/grace-presidentielle-pris_n_14148132.html
[1] P. 18.
