Escrito por Mayra Ramón y Lucía Molina – Proyecto GIDA (*)
Introducción
Perú se ha adscrito al modelo de economía circular, modelo de producción que pretende mitigar los efectos negativos del modelo lineal, imperante en el país desde la Revolución Industrial. Su incorporación al ordenamiento jurídico no ha significado, sin embargo, su implementación efectiva: con frecuencia se identifica a la gestión de recursos sólidos con la economía circular, cuando la primera es apenas una condición necesaria, mas no suficiente, para la segunda (Ramon, 2025).
El presente artículo, con motivo del Día de la Gestión Integral de Residuos Sólidos, pretende exponer el estado situacional del régimen jurídico peruano en la materia, en contraste con los avances de política pública, a fin de determinar si estos permiten sostener que el país cuenta con una adecuada gestión de residuos, y si transita efectivamente hacia una economía circular.
Aspectos conceptuales
Conviene diferenciar conceptos que en la práctica operativa suelen confundirse: la limpieza pública, la gestión integral de residuos sólidos y el manejo de residuos sólidos. Primero, la limpieza pública es una actividad operativa de recolección, transporte, valorización, transferencia y disposición final de residuos; y barrido y limpieza de áreas públicas (Nota 1). Segundo, la gestión integral de residuos sólidos, de mayor amplitud, es actividad técnica administrativa de planificación, coordinación, concertación, diseño, aplicación y evaluación de políticas, estrategias, planes y programas de acción de manejo apropiado de los residuos sólidos (Nota 2). Tercero, el manejo de residuos sólidos comprende toda actividad técnica para el desarrollo de las operaciones de residuos sólidos, desde la generación hasta la disposición final, considerando su clasificación en peligrosos y no peligrosos (Nota 3).
En efecto, el Decreto Legislativo No. 1278, Decreto legislativo que aprueba la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos (en adelante, la “LGIRS”), establece en su artículo 2° que la gestión integral de residuos prioriza, primero, la prevención o minimización de la generación; luego, la recuperación y valorización de la ya generado; y, solo como última alternativa, la disposición final. En dicho sentido, una gestión que se agota en recolectar y disponer, sin incidir sobre la prevención y valorización, no satisface dicho estándar, con independencia de que se reduzca la acumulación visible de residuos. La dificultad para trazar esta frontera entre lo que constituye un residuo y lo que puede reincorporarse al ciclo productivo no es, por lo demás, un problema exclusivo del ordenamiento peruano: la doctrina comparada ha advertido que la propia noción de residuo es “un concepto complejo y relativo”, y que su correcta delimitación frente a los subproductos y al fin de la condición de residuo constituye precisamente la clave jurídica de la circularidad (Alenza, 2022).
Es preciso también tener presente la distinción que existe entre los residuos municipales y los residuos no municipales. Los residuos municipales son definidos como aquellos del ámbito de la gestión municipal, conformados por los residuos domiciliarios y los provenientes del barrido y limpieza de espacios públicos, así como las actividades comerciales y otras actividades urbanas no domiciliarias cuyos residuos puedan asimilarse a los servicios de limpieza pública, dentro de la jurisdicción del gobierno local correspondiente (Nota 4). Los residuos no municipales, en cambio, son definidos como aquellos del ámbito de gestión no municipal, de carácter peligroso o no peligroso, generados en el desarrollo de actividades extractivas, productivas y de servicios (Nota 5).
Si bien el presente artículo aborda la gestión de residuos municipales, es meritorio mencionar que, para los residuos no municipales, el ordenamiento peruano ofrece vías de naturaleza jurídica distinta para su tratamiento. De un lado, los Acuerdos de Producción Limpia son, por definición normativa, instrumentos de promoción que el titular de la actividad adopta voluntariamente, sin que su incumplimiento genere consecuencia jurídica alguna, pues la norma no prevé sanción, ni mecanismo de exigibilidad, ni plazo perentorio para su cumplimiento (Nota 6). De otro lado, el régimen especial de bienes priorizados sí es obligatorio, pero opera únicamente respecto de aquellos bienes que el MINAM decide priorizar mediante decreto supremo (Notas 7 y 8).
Marco normativo general y gestión municipal
La LGIRS, publicada el 23 de diciembre de 2016, derogó a la Ley No. 27314, Ley General de Residuos Sólidos, y constituye, con su reglamento (el Decreto Supremo No. 014-2017-MINAM), el marco normativo de la materia. Su artículo 5° recoge cinco principios: economía circular, valorización de residuos, responsabilidad extendida del productor, responsabilidad compartida, y protección del ambiente y la salud pública, lo que permite afirmar que el enfoque de economía circular rige en el Perú desde el 2016. La Ley No. 32212, publicada en el año 2024, modificó el artículo 3° de la LGIRS, calificando a la limpieza pública como servicio público esencial y regular a cargo de los gobiernos locales, e incorporó el literal w) al artículo 15°, que faculta al Ministerio del Ambiente (en adelante, el “MINAM”) a aprobar la Hoja de Ruta Nacional de Economía Circular.
Aunado a ello, el artículo 16° de la LGIRS, en sus literales i) y j), atribuye a el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante, la “OEFA”) supervisar, fiscalizar y sancionar la gestión y el manejo municipal en materia de residuos sólidos; así como el cumplimiento de los Planes Provinciales respectivos.
La Ley No. 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, la “LOM”), por su parte, atribuye a las municipalidades la competencia de prestar el servicio de limpieza (Nota 9). Sobre ellas, el OEFA ejerce supervisión como ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, creado por la Ley No. 29325 (en adelante, el “SINEFA”), del cual las municipalidades forman parte como Entidades de Fiscalización Ambiental local; siendo que el incumplimiento de las funciones atribuidas acarrea responsabilidad funcional (Nota 10). Con todo, la sola atribución de competencia no garantiza su ejercicio efectivo: la doctrina comparada coincide en que el tránsito hacia una gestión municipal de residuos verdaderamente eficaz exige superar los programas meramente indicativos y avanzar hacia un modelo de gestión estratégica, profesionalizada y eficiente de los residuos municipales, exigencia que no depende únicamente del diseño competencial, sino de la capacidad técnica y presupuestal real de cada gobierno local (Pernas y Sánchez, 2024).
La economía circular como política
El literal w) del artículo 15° de la LGIRS faculta al MINAM a aprobar la Hoja de Ruta Nacional de Economía Circular del Perú (en adelante, la “HRNEC”), aprobada por el Decreto Supremo No. 003-20225-MINAM, con horizonte al 2030. La HRNEC se estructura en cuatro objetivos estratégicos (gobernanza y políticas circulares; innovación y negocios circulares; consumo sostenible y cultura circular; y territorios y ciudades circulares), desplegados en treinta y cinco acciones estratégicas en tres plazos.
Resulta pertinente destacar que la propia HRNEC reconoce que el Perú no cuenta con métricas de su tasa de circularidad. No obstante, aporta un dato importante: apenas el 1.8% de los residuos sólidos municipales del país se valorizaron en el año 2021 (Nota 11), y el mismo indicador señala que en año 2025 esta cifra se elevó en menos de un 1%, cerrando el año en 2.67%. Incorpora, además, el indicador “Porcentaje de municipalidades distritales que valorizan residuos sólidos” (en adelante, el “%VAL”), y precisa que la incineración, gasificación, pirólisis y plasma de residuos no se consideran acciones de economía circular.
¿Gestión de residuos o economía circular? Una valoración
De lo expuesto, es posible extraer algunas consideraciones formuladas a título de valoración interpretativa. Primero, gestionar adecuadamente los residuos sólidos no equivale, por sí solo, a implementar economía circular: la obligación municipal continúa organizada sobre la lógica de la recolección y disposición final, antes que sobre la prevención y valorización que dicho principio exige.
Segundo, corresponde cuestionar el desempeño municipal en esta materia, extremo que, cabe advertir, no es privativo del Perú. En España, pese a contar con una legislación considerablemente más desarrollada en la materia, un estudio empírico reciente constató que solo 31 de 723 municipios analizados habían aprobado programas locales de prevención de residuos (Pernas y Sánchez, 2024), y la doctrina ha documentado el incumplimiento reiterado de los objetivos de reutilización, reciclado y depósito en vertedero fijados originalmente para el año 2020 (De la Varga y Ruíz de Apodaca, 2024).
La brecha entre el mandato normativo y su ejecución efectiva parece ser, entonces, un fenómeno estructural en la gestión local de residuos, y no una falla exclusivamente atribuible a la debilidad institucional peruana. No obstante, esto no exime a las municipalidades peruanas de su responsabilidad frente al incumplimiento del artículo 2° de la LGIRS; máxime cuando la deficiencia en la recolección de residuos sólidos ha motivado la declaratoria de emergencia de la gestión integral de residuos sólidos
Tercero, y quizá la consideración de mayor peso, la propia autoridad ambiental reconoce que menos del 3% de los residuos sólidos municipales se valorizan. Esta cifra permite sostener que el modelo peruano continúa operando, en la práctica, bajo una lógica predominantemente lineal, con independencia del desarrollo normativo e institucional alcanzado en los últimos años.
Conclusiones
Con motivo de la conmemoración del día dedicado a la gestión integral de residuos sólidos, corresponde formular un doble cuestionamiento. De un lado, a las municipalidades, que hasta la fecha no logran ejercer, en la generalidad de los casos, una gestión integral de residuos sólidos en los términos que exige el artículo 2° de la LGIRS, esto es, priorizando la prevención y la valorización de los residuos antes que su disposición final. De otro lado, corresponde cuestionar la asimilación, extendida en el discurso público, entre dicha gestión integral y la economía circular.
Como se adelantó al inicio del presente artículo, la gestión integral de residuos sólidos constituye una condición necesaria, mas no suficiente, para la economía circular; esta última no se agota en la primera. El Perú declara a la economía circular como principio desde el año 2016, pero continúa operando, en los hechos, bajo un régimen predominantemente lineal, que privilegia la eliminación de los residuos antes que su valorización (en el mejor de los casos, la gestión culminará con la disposición final; caso contrario los residuos sólidos serán derivados a un botadero), extremo que confirma la propia autoridad ambiental al reconocer apenas el 2.67% de los residuos sólidos municipales en el país se valorizaron el año pasado. Superar la lógica lineal, no solamente implica declarar principios normativos, también constituye una tarea pendiente que el país aún debe asumir.
– Notas –
Nota 1: Artículo No. 3 del Decreto Legislativo No. 1278
Nota 2: Anexo del Decreto Legislativo No. 1278
Nota 3: Anexo del Decreto Legislativo No. 1278
Nota 4: Anexo del Decreto Legislativo No. 1278
Nota 5: Anexo del Decreto Legislativo No. 1278
Nota 6: Artículo No. 12 del Decreto Supremo No. 014-2017-MINAM
Nota 7: Artículo No. 13 del Decreto Legislativo No. 1278
Nota 8: Artículos No 84, 85 y 86. del Decreto Supremo No. 014-2017-MINAM
Nota 9: Artículo No. 80 de la Ley No. 27972
Nota 10: Literal b) del párrafo 11.2 del artículo No. 11 de la Ley No. 29325
Nota 11: Hoja de Ruta Nacional de Economía Circular del Perú, aprobada por el Decreto Supremo No. 003-20225-MINAM
– Referencias –
Alenza, J. (2022). Objeto y finalidad de la nueva ley de residuos: los conceptos de residuo, de subproducto y de fin de la condición de residuo (arts. 1 a 6). Revista Aragonesa de Administración Pública, (21), 29-64.
De la Varga, A., & Ruiz de Apodaca, Á. (2024). Análisis jurídico de las competencias de las entidades locales y de los objetivos a alcanzar en materia de prevención y gestión de residuos. Revista Catalana de Dret Ambiental, 15(2).
Mateo, R. M., & Moreno, J. R. (1998). Nuevo ordenamiento de la basura. Editorial Trivium.
Pernas, J., & Sánchez, J. (2024). Hacia una gestión local estratégica de los residuos municipales: los programas locales de prevención y gestión y su interrelación con los instrumentos jurídicos de la Ley 7/2022. Cuadernos de Derecho Local, 75-127.
Ramón, M. (2025). Los avances en la transición del modelo de economía lineal al modelo de economía circular en Perú. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, (61), 7.
(*) Sobre las autoras:
– Mayra Guadalupe Ramón Lavado –
Profesora de Derecho Administrativo en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Abogada por la PUCP. Doctoranda y Magíster en Derecho de los Sectores Regulados por la Universidad Carlos III de Madrid. Investigadora en el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo GIDA de la PUCP.
– Lucía Alejandra Molina Mendoza –
Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con mención Summa Cum Laude, por la tesis «La Inteligencia Artificial y la Administración Pública en el Perú: La regulación de la transparencia en el uso de tecnologías de Inteligencia Artificial por parte de la Administración Pública». Miembro en eel Grupo de Investigación de Derecho Administrativo de la PUCP. Abogada en el Estudio Vodanovic Legal, donde asesora en regulación financiera y FinTech, con foco en disposiciones de la SBS, el BCRP y la SMV.
