Mientras se difunden campañas como “chapa tu choro” -y similares- debido a la creciente preocupación de la población por la falta de seguridad ciudadana y, sobre todo, por la falta de actuación del Estado mediante los órganos de administración de justicia frente a este problema; el Ministerio Público y la Municipalidad de Miraflores suscribieron el “Convenio de Cooperación Interinstitucional” que pretende dar inicio a la Descentralización de las Fiscalías[1], creando para dichos efectos la primera Fiscalía Distrital del país.
La noticia se publicó en el Portal Web del Diario Oficial “El Peruano” el 3 de septiembre[2] y buscaría llevar justicia inmediata a la población en el marco de la lucha contra el crimen organizado y la delincuencia. La pregunta inmediata es ¿realmente se requiere la creación de una fiscalía distrital para coadyuvar al proceso de lucha contra la delincuencia? ¿Necesitamos la creación de nuevas instituciones para solucionar el problema de la inseguridad?
La Constitución Política reconoce al Ministerio Público como un órgano autónomo al que le corresponde una serie de atribuciones: promover la acción judicial, defender la legalidad, velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales, representar a la sociedad en los procesos judiciales, conducir la investigación procesal penal, entre otras[3].
Más concretamente, el Código Procesal Penal (C.P.P.) regula las funciones del Ministerio Público de la siguiente manera:
“Artículo 60°.- Funciones:
- El Ministerios Público es el titular de la acción penal. Actúa de oficio, a instancia de la víctima, por acción popular o por noticia policial.
- El Fiscal conduce desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función”
De lo expresado en el citado artículo, es preciso destacar que la colaboración de la Policía Nacional en el marco de las actividades del Ministerio Público es obligatoria y necesaria. El artículo 67° del C.P.P. regula la función investigadora de la policía estableciendo que ésta debe, incluso por propia iniciativa, tomar conocimiento de los delitos y dar cuenta al fiscal[4]. Ya en el plano de lo establecido por el mismo cuerpo normativo respecto de las atribuciones del Ministerio Público, el C.P.P establece que la Policía Nacional puede realizar varias funciones entre las cuales se encuentran la de recibir las denuncias[5] de los ciudadanos ante un hecho criminal.
Por su parte, a efectos de la organización interna del Ministerio Público, según el artículo 36° de su Ley Orgánica, sus órganos son los siguientes:
- Fiscal de la Nación
- Fiscales Supremos
- Fiscales Superiores
- Fiscales Provinciales
- Fiscales Adjuntos y las Juntas de Fiscales
Cabe recalcar que en el marco de su propia organización y según lo permite su Ley Orgánica[6], el Ministerio Público cuenta con Fiscalías Especializadas[7]. Además de ello, contamos con un total de 32 Distritos Fiscales en el país[8], de los cuales, 4 abarcan el territorio de Lima[9]: Distrito Fiscal de Lima, Distrito Fiscal de Lima Este, Distrito Fiscal de Lima Norte y Distrito Fiscal de Lima Sur.
Según la división descrita, los Fiscales de cada Distrito Fiscal -sean superiores o provinciales, por ejemplo-, se dividen el rol de persecución del delito. En el caso de Lima, según lo informara el propio Ministerio Público en 2013 –de acuerdo al censo realizado para dicho año-, al ser el Distrito Fiscal que abarca la mayor parte del territorio de la capital y, por tanto, donde hay una gran carga laboral; esta cuenta con aproximadamente 39 Fiscales Superiores, 52 Fiscales Superiores Adjuntos, 173 Fiscales Provinciales y 416 Fiscales Provinciales Adjuntos[10].
Pero, ¿cuál es la relación del rol del Ministerio Público respecto a la seguridad ciudadana? En principio, siendo el titular de la acción penal –el persecutor del delito y director de la investigación[11]– está obligado a indagar sobre los hechos de relevancia penal controlando los actos de investigación que lleve a cabo la Policía Nacional. Es la Policía Nacional la institución encargada por velar por la seguridad ciudadana[12] y cumplir con la obligación del Estado constitucionalmente establecida:
“Artículo 44°:- Son deberes del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación (…)” [resaltado agregado]
En tal sentido, podemos diferenciar dos panoramas respecto de cómo llega la noticia criminis a conocimiento del Ministerio Público –pues es a partir de ese momento en el que esta institución deberá desplegar sus actuaciones según las atribuciones y obligaciones impuestas por Ley-[13].
- Por denuncia de parte: recordemos que las denuncias por delitos de acción pública pueden ser realizadas directamente ante el Ministerio Público o ante la Policía. En el segundo de los casos, la Policía, cuando corresponde –hecho penalmente relevante- correrá traslado al Ministerio Público y en colaboración con éste investigará los hechos materia de la denuncia. Si el denunciante prefiere acudir directamente al titular de la acción penal, deberá acercarse a la Fiscalía Provincial del Distrito Fiscal correspondiente. Si decide acudir a la Policía, deberá denunciar el hecho en la comisaría del distrito que corresponda y la Policía deberá correr traslado al Fiscal Provincial del Distrito Judicial correspondiente.
- De oficio: un supuesto en el que no hay denuncia de parte pero el Ministerio Público toma conocimiento de un hecho penalmente relevante. Esto generalmente –aunque no exclusivamente- sucede cuando la Policía Nacional en el marco de sus propias competencias institucionales, se “encuentra” con un hecho penalmente relevante a pesar que no exista denuncia de por medio.
En cualquier caso, se requiere que tanto la Policía como el Ministerio Público sean eficientes respecto al cumplimiento de sus funciones. Ambos, desde su posición institucional, tienen relación con la garantía de la seguridad ciudadana en nuestro país. A pesar de su propia autonomía institucional, es imperante una diligente coordinación entre ambas.
¿Son eficientes estas instituciones? Sería deseable dar una respuesta indubitadamente afirmativa a dicha pregunta. En realidad, la falta de eficiencia de las Fiscalías se ve tangible no solo en el marco de la falta de impulso de las actividades de investigación que deben desplegar para concluir cuándo procede formalizar y/o continuar con un proceso penal –lo que, finalmente, significa procurar la justicia-, sino también, cuando sus pronunciamientos carecen de sustento técnico-jurídico por ser producto de una falta de capacitación adecuada o por ser, simplemente, producto de una falta de interés. La carga laboral es un hecho innegable –y lo mismo podemos sostener respecto del Poder Judicial-; sin embargo, ello no anula la crítica a los innumerables casos en los que no hay un cumplimiento eficiente de los deberes que cada una de estas instituciones tienen impuestos. Otro problema es la falta de adecuada coordinación con la Policía Nacional o que ésta simplemente no coordine –por falta de diligencia o debido al otro latente problema que adolecemos: la corrupción-.
Lo que la ciudadanía necesita es más seguridad en las calles al margen que, en concreto, haya sucedido ya un hecho delictivo. Eso se llama “prevención” y la Policía puede desplegar acciones preventivas de vigilancia –siempre que sea en el marco del respeto por los derechos fundamentales y respetando los límites de sus competencias-. En otras palabras: necesitamos más Policías eficientes –y honestos-. Por otro lado, una vez que un hecho delictivo acaece –que, lamentablemente, no será ni medianamente poco frecuente-, las denuncias deben ser impulsadas –salvo los casos en los que no existan claros elementos para ello- y, en virtud de esto, las coordinaciones con las Fiscalías deben adolecer de trabas –provengan de donde provengan éstas-. En tanto ello no sea así, no es posible evaluar si realmente la falta de eficiencia se debe a la falta de más instituciones que más que coadyuvar al buen resultado, puedan significar simple y llanamente más burocracia.
Lo dicho no quiere decir que sea inútil la creación de Fiscalías Distritales que acerquen más a la ciudadanía y distribuyan el trabajo de cada Distrito Judicial; pero el problema nuclear no se encuentra en la falta de más instituciones –o instancias- sino en solucionar los problemas de eficiencia de las ya existentes. Por otra parte, si como se ha comentado líneas antes, se requiere de una coordinación permanente entre la Policía Nacional y el Ministerio Público en la investigación del delito, no bastaría, en términos de seguridad ciudadana, la creación de una instancia más que sirva de “recepción” de denuncias de los delitos ya acaecidos; sino el trabajo que se despliegue frente a la denuncia ya realizada –investigación e impulso del proceso, para lo cual, deberá tener la competencia del caso-. Dicho esto, ¿la creación de una Fiscalía Distrital hará más eficiente la labor de coordinación entre las Fiscalías ya existentes y la Policía, en la investigación del delito? ¿Está el problema de la seguridad ciudadana exclusivamente relacionado con la administración de justicia? Definitivamente, no.
Actualmente, cada Distrito Fiscal cuenta con un número determinado de Fiscales y es más que probable que se requieran más en cada una de ellas. Entonces, prioritariamente, cada Distrito Fiscal –con sus fiscalías ya existentes- debe contar con suficientes fiscales que descarguen la carga laboral y repartan funciones de manera más eficiente. Lo mismo habría que decir de su colaboradora, la Policía Nacional, que además de coordinar y apoyarlo en la investigación del delito, tiene funciones de otorgar seguridad a la ciudadanía. ¿Se cuenta con suficientes policías en nuestro país? No lo creo. Es posible que encontremos una concentración mayor de policías en algunos sectores del país pero el problema de la inseguridad abarca a cada rincón del mismo.
La creación de una Fiscalía Distrital puede ayudar pero en una muy pequeña medida. Siendo parte de un plan piloto, no queda claro aún en qué consisten sus funciones respecto a las Fiscalías ya existentes en el marco de un proceso penal. Por ahora, salvo la función –tampoco desechable- de tramitar más rápidamente las denuncias que directamente hagan los ciudadanos o las coordinaciones más céleres entre la policía y las Fiscalías reconocidas; parece tener un destino principalmente burocrático. Esperemos que no.
[1] Tal como se anuncia en el Portal Web Oficial de la Municipalidad de Miraflores:
https://www.miraflores.gob.pe/_contenTempl3.asp?idcontenido=8999 (Visitada el 20 de septiembre de 2015).
[2] Ver en Portal Web de “El Peruano”: http://www.elperuano.com.pe/edicion/noticia-fiscalia-se-prepara-contra-criminalidad-32511.aspx#.VfTzftJ_Okp (Visitada el 20 de septiembre de 2015)
[3] Artículos 158° y 159° de la Constitución Política. En ese mismo sentido, el artículo 1° de la Ley Orgánica del Ministerio Público.
[4] El texto completo del artículo 67° del C.P.P. es el siguiente:
“Artículo 67°.- Función investigadora de la policía:
- La Policía Nacional en cumplimiento de sus funciones debe, inclusive por propia iniciativa, tomar conocimiento de los delitos y dar cuenta inmediata al fiscal, sin perjuicio de realizar las diligencias de urgencia e imprescindibles para impedir sus consecuencias, individualizar a sus autores y partícipes, reunir y asegurar los elementos de prueba que puedan servir para la aplicación de la ley penal. Similar función desarrollará tratándose de delitos dependientes de instancia privada, o sujetas al ejercicio privado de la acción penal.
- Los policías que realicen funciones de investigación están obligados a apoyar al Ministerio Público para llevar a cabo la investigación preparatoria”
[5] Sobre las atribuciones de la Policía según el C.P.P., artículo 68°.
[6] Artículo 80° B de la Ley Orgánica del Ministerio Público.
[7] Así, contamos con Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios, en Criminalidad Organizada, en Lavado de Activos y Pérdida de Dominio, en materia ambiental (FEMA), en Tráfico Ilícito de Drogas, en Delito de Trata de Personas, en Delitos Tributarios y en delitos Aduaneros y Propiedad Intelectual. Ver Portal Web del Ministerio Público: http://www.mpfn.gob.pe/index.php?K=413 (Visitada el 20 de septiembre de 2015).
[8] Estos son: Amazonas, Ancash, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Callao, Cañete, Cuzco, Huancavelica, Huánuco, Huaura, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque, Lima, Lima Este, Lima Norte, Lima Sur, Loreto, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Piura, Puno, San Martín, Santa, Sullana, Tacna, Tumbes y Ucayali. [Fuente: http://www.mpfn.gob.pe/index.php?K=413 –Visitada el 20 de septiembre de 2015-].
[9] No se está incluyendo el territorio de la Provincia Constitucional del Callao que es un Distrito Fiscal independiente.
[10] Fuente: http://portal.mpfn.gob.pe/distrito_fiscal/?Distritos=lima (Visitada el 20 de septiembre de 2015). Cabe tomar en cuenta que las cifras podrían haber variado sobre todo el último año)
[11] Así lo establece también el artículo IV del Título Preliminar del Código Procesal Penal.
[12] El artículo 4° del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la Policía Nacional se refiere a las atribuciones de la Policía Nacional, entre las cuales se encuentran: mantener la seguridad y tranquilidad públicas; mantener y restablecer el orden público; prevenir, investigar y denunciar los delitos; garantizar la seguridad ciudadana a través de acciones de prevención; entre otras.
[13] Por una cuestión de coherencia, nos estamos refiriendo solo a casos de delitos de acción pública. Recordemos que los delitos de acción privada en nuestro sistema de justicia, deberán ser denunciados directamente ante el Juez competente y sin intervención del Ministerio Público.
