La labor de la aduana como institución del Estado, sin perjuicio de la evolución que esta ha tenido como un organismo recaudador de tributos vinculados con el tráfico internacional, al de ser un fiscalizador del control de las mercaderías, fue un concepto que tuvo su evolución y del cual existe consenso doctrinario.

Se sostiene que, como consecuencia del deber fundamental de los gobernantes en preservar el bien común de los pueblos que gobiernan, no se sostiene una entrada y salida irrestricta de las mercancías ya que esto afectaría ese objetivo trascendente. Por ello, ningún Estado puede prescindir de ejercer en forma permanente el control del tráfico internacional de las mercaderías que se importan y exportan[1].

Esto implica el motivo por el cual todas las mercaderías que están afectadas al tráfico internacional se encuentran sometidas al control de las aduanas, no como una función del control por el control mismo, sino al solo efecto de fiscalizar y hacer aplicar el régimen de prohibiciones tanto económicas como no económicas.

Debe recodarse que la aduana cumple además con una función de ser un órgano de aplicación técnico, por lo que tiene vedada la función de constituirse regulador y generador de la política de comercio exterior del Estado.

En esta labor las funciones sustantivas de la aduana van a estar íntimamente vinculadas con las que giran alrededor de la mercadería, por lo que los elementos técnicos destinados a la determinación de la correcta clasificación arancelaria han de permitir establecer el tratamiento tributario y aduanero y la constatación del valor a los fines arancelarios.

Pero para que la aduana pueda ejercer en forma cabal su función va a tener que contar con la presencia de mercadería que esté afectada al tráfico internacional, es decir susceptible de ser importada o exportada; pero para que esto acontezca tiene que existir una referencia territorial donde la aduana a su vez pueda tener jurisdicción y competencia, y que se conoce como territorio aduanero, y finalmente debe haber un acto concreto de importación o exportación.

Sin perjuicio que con matices todas las aduanas cumplen con esta función de control, existen modalidades, formas que han de redundar en prestar un adecuado o mal servicio público y que en este caso generan incremento de costos que redundan en contar con un comercio exterior poco competitivo.

El concepto de la Aduana como un órgano de facilitación del comercio ha ido evolucionando con el tiempo y tiene importancia en el marco SAFE elaborado por la OMA y el Acuerdo de Bali generado por la OMC.

Es cierto que este tipo de acuerdos y recomendaciones se hacen sin dejar de reconocer que las aduanas deben cooperar con el afianzamiento de la seguridad del comercio y por ello se trabaja en la trazabilidad logística.

En cumplimiento de los objetivos señalados la OMA implementó en el año 2007 este documento destinado a mejorar el rendimiento de las administraciones aduaneras con un sentido moderno con el deseo de asegurar y facilitar el comercio mundial y aprovechar los beneficios económicos, financieros y sociales en el contexto de la globalización comercial[2].

La OMA destaca que el comercio internacional es un motor fundamental para la prosperidad económica. Pero también el sistema de comercio mundial puede ser utilizado con fines terroristas, que provocarían graves trastornos a toda la economía mundial. Las administraciones aduaneras, en su calidad de organismos gubernamentales encargados de controlar y administrar el movimiento internacional de mercaderías, pueden ofrecer más seguridad a la cadena logística mundial y pueden ayudar a lograr el desarrollo socio-económico a través de la recaudación impositiva y de la facilitación del comercio[3].

El Marco propone cuatro elementos: la armonización de los requisitos de la información electrónica avanzada sobre los envíos destinados al interior, al exterior o que están en tránsito; el compromiso a aplicar un enfoque de análisis de riesgo para resolver las amenazas de la seguridad; a pedido del país de destino, la administración aduanera del país de despacho realizará una inspección de los contenedores y de la carga de alto riesgo con destino al exterior, preferentemente utilizando equipos de detección no intrusiva; y el ofrecimiento a las empresas que cumplan con las normas de seguridad de la cadena logística y que apliquen las mejores prácticas de beneficios operativos.

Para esto las administraciones aduaneras deben trabajar conjuntamente, y para que sea efectivo y para garantizar que el proceso no obstaculice el movimiento de mercaderías, utilizar tecnologías modernas para inspeccionar los envíos de alto riesgo, preservando la integridad de las cargas.

Por su parte el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio contiene disposiciones para agilizar el movimiento, el levante y el despacho de las mercancías, incluidas las mercancías en tránsito. Además, establece medidas para lograr una cooperación efectiva entre las autoridades aduaneras y otras autoridades competentes en las cuestiones relativas a la facilitación del comercio y el cumplimiento de los procedimientos aduaneros. También contiene disposiciones sobre asistencia técnica y creación de capacidad en esta esfera.

Cada Miembro adoptará o mantendrá, en la medida de lo posible, un sistema de gestión de riesgo para el control aduanero. Por ello es que deberá concebirse y aplicar la gestión de riesgo de manera que se eviten discriminaciones arbitrarias o injustificables o restricciones encubiertas al comercio internacional.

El control aduanero deberá concentrarse en la medida de lo posible, con otros controles en frontera pertinentes, en los envíos de alto riesgo y agilizará el levante de los de bajo riesgo. Un Miembro también podrá seleccionar, aleatoriamente, los envíos que someterá a esos controles en el marco de su gestión de riesgo.

La gestión de riesgo se basará en una evaluación del riesgo mediante criterios de selectividad adecuados. Esos criterios de selectividad podrán incluir, entre otras cosas, el código del Sistema Armonizado, la naturaleza y descripción de las mercancías, el país de origen, el país desde el que se expidieron las mercancías, el valor de las mercancías, el historial de cumplimiento de los comerciantes y el tipo de medio de transporte.

Con miras a agilizar el levante de las mercancías, cada Miembro adoptará o mantendrá una auditoría posterior al despacho de aduana para asegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentos aduaneros y otras leyes y reglamentos conexos. Cada Miembro adoptará o mantendrá procedimientos que permitan el levante rápido por lo menos de aquellas mercancías que hayan entrado a través de instalaciones de carga aérea y en tanto y en cuanto el solicitante cuente con características propias que le permita al servicio confiar en él.

En caso de demora importante en el levante de las mercancías perecederas, y previa petición por escrito, el Miembro importador facilitará, en la medida en que sea factible, una comunicación sobre los motivos de la demora.

Se recomiendan presentaciones electrónicas previas al arribo de documentación y la adopción de pago electrónico de los derechos, impuestos, tasas y cargas recaudados por las aduanas que se devenguen en el momento de la importación y la exportación.

Se permite adoptar procedimientos que permitan el levante de las mercancías antes de la determinación definitiva de los derechos de aduana, impuestos, tasas y cargas. Y esto incluye a la presentación de toda la documentación necesaria para esta labor.

También como condición para ese levante, un Miembro podrá exigir: a) el pago de los derechos de aduana, impuestos, tasas y cargas determinados antes de o a la llegada de las mercancías y una garantía para la cuantía que todavía no se haya determinado en forma de fianza, depósito u otro medio apropiado previsto en sus leyes y reglamentos; o b) una garantía en forma de fianza, depósito u otro medio apropiado previsto en sus leyes y reglamentos.

Se propone reducir al mínimo la documentación exigida para el levante de los envíos urgentes y permitirán el levante sobre la base de una presentación única de información sobre determinados envíos, y facilitación operativa de las mercaderías perecederas.

La información obtenida en la auditoría posterior al despacho de aduana podrá ser utilizada en procedimientos administrativos o judiciales ulteriores y para la gestión de riesgo.

Se propicia la colaboración de todas las autoridades que actúan en frontera de modo que cada Miembro se asegurará de que sus autoridades y organismos encargados de los controles en frontera y los procedimientos relacionados con la importación, la exportación y el tránsito de mercancías cooperen entre sí y coordinen sus actividades para facilitar el comercio.

Con miras a reducir al mínimo los efectos y la complejidad de las formalidades de importación, exportación y tránsito y a reducir y simplificar los requisitos de documentación para la importación, la exportación y el tránsito y teniendo en cuenta los objetivos legítimos de política y otros factores como el cambio de las circunstancias, las nuevas informaciones pertinentes, las prácticas comerciales, la disponibilidad de técnicas y tecnologías, las mejores prácticas internacionales y las contribuciones de las partes interesadas, se alienta a los Miembros a utilizar las normas internacionales pertinentes.

Los Miembros procurarán mantener o establecer una ventanilla única que permita a los comerciantes presentar a las autoridades u organismos participantes la documentación y/o información exigidas para la importación, la exportación o el tránsito de mercancías a través de un punto de entrada único.

De este modo se puede sintetizar que las aduanas lejos de mermar su función sustantiva cumpliendo el objetivo de ser un facilitador de comercio y en virtud de los elementos tecnológicos que se disponen, les permite con el marco normativo adecuado cumplir con su labor en forma eficiente, con menos focos de corrupción y sin que se incrementen mayores costos a los operadores. Del cumplimiento y adopción de estas recomendaciones dependerá la mayor o menor eficiencia de la gestión aduanera y su función de control con lo que esto implica en costes que afectan el comercio exterior de cada país.

Fuente de la imagen: grupotransmeridian.com.pe

[1] Cfr. Basaldúa, Ricardo Xavier, “La Aduana: concepto y funciones esenciales”, Memorias Tercer Encuentro Iberoamericano, Barcelona, España, 7 y 8 de junio 2007, Mayo 2008, México, pp.182/183.

[2] Cfr. Danet, Michel, Secretario General de la Organización Mundial de Aduanas, en su presentación del Marco Normativo Safe, junio 2007.

[3] Sobre lo expuesto el Marco tiene por finalidad: 1- Crear normas que garanticen la seguridad y facilitación de la cadena logística a nivel mundial para promover la seguridad y previsibilidad; 2- Permitir el control integrado de la cadena logística en todos los medios de transporte; 3- Ampliar el papel, las funciones y las capacidades de las Aduanas para que puedan enfrentar los desafíos y aprovechen las oportunidades del siglo XXI; 4- Reforzar la cooperación entre las Administraciones Aduaneras para detectar envíos de alto riesgo; 5- Reforzar la cooperación entre las Aduanas y las empresas.