Dr. Guillermo Boza / Dr. Ernesto Aguinaga
Actualmente, estamos enfrentando un conflicto laboral abierto en el sector minero. La Federación de Trabajadores Mineros presentó a la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo un pliego de reclamos para negociar un convenio colectivo por rama de actividad que esta se ha negado a tramitar, sosteniendo, entre otras cosas, que ya existe negociación colectiva en el nivel de empresa. Los empleadores mineros se amparan en el artículo 45° de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT), según el cual, para cambiar el nivel de una negociación, es indispensable contar con el acuerdo de ambas partes. No niegan que estén obligados a negociar (y en efecto lo vienen haciendo a nivel de empresa), pero sostienen que legalmente no lo están en el nivel de rama.
¿Es jurídicamente correcta dicha posición? Desde nuestro punto de vista, el mandato constitucional de fomento de la negociación colectiva y de promoción de formas de solución pacífica de los conflictos laborales (artículo 28° de la Constitución), supone no solo una preferencia por la regulación autónoma de los intereses comunes y contrapuestos de los sujetos colectivos, sino también el establecimiento de los canales que viabilicen el derecho de negociación colectiva reconocida a las y los trabajadores en los distintos niveles o ámbitos. Esto implica entender que entre derecho a negociar y nivel de la negociación existe una relación instrumental y, como tal, que el ámbito de la negociación colectiva depende del nivel en el que se organicen las trabajadoras y los trabajadores (siempre, claro está, que cuenten con la representatividad correspondiente).
El derecho de negociar colectivamente y su relación con la solución pacífica de las controversias colectivas
El artículo 28° de la Constitución reconoce a las y los trabajadores el derecho de negociación colectiva y, a su vez, establece el deber del Estado de fomentarla y de promover vías de solución pacífica de las controversias laborales. Como señalamos en un artículo anterior*, dicha disposición garantiza la pretensión de la parte laboral de negociar colectivamente sus condiciones salariales y de trabajo y, como tal, correlativamente le impone a la contraparte empresarial el deber de negociar. No hay duda que los empleadores están constitucionalmente obligados a negociar colectivamente, pero la pregunta es: ¿en qué nivel?
A nuestro juicio, los conflictos laborales colectivos de carácter socioeconómico poseen dos aspectos: uno material y otro –muy importante– procedimental. El primero, se refiere a los reclamos o reivindicaciones que las y los trabajadores pudieran tener de naturaleza socioeconómica (incrementos remunerativos, condiciones de trabajo, entre otros). Mientras que el segundo, alude al cauce o a la vía por la que circularán las reclamaciones colectivas antes señaladas (típicamente, el diálogo o la negociación). En tal sentido, salta a la vista la clara relación instrumental entre ambos: es el canal el que posibilita que las reclamaciones socioeconómicas sean efectivamente planteadas y atendidas. Sin lo procedimental, lo material es inviable, sencillamente no existe.
Bajo este enfoque, el artículo 28° de la Constitución no sólo protege la pretensión de las y los trabajadores de negociar colectivamente lo material, sino sobre todo le impone al Estado el deber de asegurar la existencia y eficacia de lo procedimental. A nuestro juicio, si el derecho de negociar cubre el plantear reclamos o reivindicaciones, la presencia de la vía por la que realmente puedan discurrir viene exigida por el deber estatal de promoción de la solución pacífica de los conflictos laborales. En tal sentido, será deber del Estado: (i) establecer, para tal efecto, el canal por el que deberán circular pacíficamente las reclamaciones colectivas de carácter socioeconómico y, sobre todo, (ii) asegurar que el tránsito por dicho canal se encuentre libre de barreras o diques que, eventualmente, terminen siendo un impase.
Esto quiere decir que el Estado, al momento de regular el nivel de la negociación colectiva, dado su carácter eminentemente procedimental (es, precisamente, la vía por la que discurre la negociación), tendrá que asegurar que cumpla a cabalidad con su rol instrumental. Dicho de otro modo, el establecimiento del nivel no puede suponer un impase que impida la negociación efectiva. ¿Cómo hacer, entonces, para evitar ese impase contrario a la lógica de la solución pacífica? La única manera, dado el señalado vínculo instrumental, es que el nivel de la negociación objetivamente se ajuste a la naturaleza de los reclamos colectivos que las y los trabajadores pudieran tener.
Efectivamente, si las reivindicaciones se dirigen al Estado (en tanto se reclama, por ejemplo, el cambio de la política laboral), el cauce adecuado será cualquiera de los procedimientos legales de participación ciudadana (la iniciativa legislativa, por ejemplo) o los mecanismos institucionales de diálogo social (tal como el Consejo Nacional de Trabajo). Pero, si se dirigen a la contraparte empresarial, que es precisamente lo que pretende regular la LRCT, a fin de fijar el nivel respectivo habrá que atender a si el reclamo colectivo: (i) es propio y exclusivo de un único empleador, o (ii) es común a un conjunto de empleadores. En el primero, sólo será uno el obligado a atenderlo, pero, en el segundo, forzosamente tendrán que coaligarse varios empleadores para posibilitar el cauce que viabilice la negociación entablada.
Así, pues, si es deber del Estado promover la solución pacífica de los conflictos laborales, y eso supone garantizar el cauce por el que deberá discurrir la negociación colectiva, no parece razonable sostener, constitucionalmente hablando, que la LRCT determine el nivel de una negociación colectiva exclusivamente en función de lo que pudieran llegar a acordar las partes. Y es que, tal como demuestra el caso de la negociación minera, el criterio “acuerdo de partes” previsto en el artículo 45° de la LRCT, inexorablemente da lugar a un impase basado en la simple negativa de la parte empresarial de negociar a un determinado nivel. Para nosotros, una lectura adecuada de la LRCT, a fin de asegurar que el derecho de negociar colectivamente se efectivice pacíficamente, en situaciones como la del sector minero, implica atender conjuntamente a su artículo 8°, literal a) y, sobre todo, al tercer párrafo de su artículo 45°.
La irrelevancia constitucional del acuerdo de partes para establecer o cambiar el nivel de la negociación
Según lo señalado en el punto precedente, ¿es relevante que la negociación colectiva se haya venido realizando en el nivel de empresa, tal como apunta la patronal del sector minero, a fin de bloquear el pase al ámbito de rama de actividad? Desde nuestro punto de vista, en lo absoluto. Y es que, el hecho de que se haya venido negociando en un determinado nivel no debería ser un impedimento para llevar a cabo la negociación en un ámbito diferente, pues, como veremos en un momento, no solo no está prohibida la negociación simultánea en más de un nivel sino que, además, para ello está prevista precisamente la negociación colectiva articulada.
Es cierto que de lo establecido en los dos primeros párrafos del artículo 45° de la LRCT podría llegarse a una conclusión diferente. El primer párrafo del mencionado artículo señala que, de no existir previamente un convenio colectivo en algunos de los niveles establecidos en el artículo 44° de la propia norma (empresa, rama de actividad o gremio), las partes decidirán, de común acuerdo, el nivel en el que negociarán el primer convenio colectivo, y que si no llegan a un acuerdo, la negociación se llevará a cabo a nivel de empresa. Por su parte, su segundo párrafo establece que de existir convenio colectivo en algún nivel, para negociar otro en un nivel distinto, con carácter sustitutorio o complementario, es indispensable el acuerdo de partes, no pudiendo establecerse por acto administrativo o laudo arbitral.
No obstante, los dos primeros párrafos del artículo 45° tienen claros visos de inconstitucionalidad porque, yendo en contra de lo dispuesto por el artículo 28° de la Constitución, terminan siendo un obstáculo para la materialización del derecho de negociación colectiva. No está en discusión que el nivel de negociación pueda ser decidido por las propias partes. El punto es si esa decisión debe recaer necesariamente en ellas como lo prescribe la LRCT, porque el derecho de negociación colectiva supone que exista una organización sindical en el ámbito correspondiente y que esta plantee el respectivo pliego de reclamos a la contraparte, lo que de conformidad con su carácter de pretensión la obliga a sentarse a negociar (aunque no a llegar a un acuerdo). En ese sentido, la obligación del Estado, en clave garantista, es posibilitar el cauce procedimental que viabilice esa negociación en el ámbito que corresponda. Como se dijo, eso es lo que se desprende del deber de promover formas pacíficas de resolver los conflictos laborales.
Por tanto, supeditar el nivel de negociación –y su consecuente desarrollo– a la decisión de las partes equivale –como la práctica lo ha demostrado– a dejar al arbitrio de una de ellas –la parte empresarial– la determinación del nivel. Peor aún si ante la falta de acuerdo hay un nivel predeterminado por el legislador. El Tribunal Constitucional ya se ha encargado de señalar que esta opción legislativa es inconstitucional porque esa relación de supletoriedad –la primera opción es de las partes, y en su defecto opera lo establecido legalmente- es más aparente que real, por lo que, en todo caso, debería ser un tercero el que finalmente decida**.
Pero, además, exigir para el cambio de nivel el acuerdo de partes, supone dejar petrificado en el tiempo determinado nivel de negociación. Y en buena cuenta eso es lo que ha ocurrido en nuestro sistema de relaciones colectivas, desde la entrada en vigor de la LRCT en el año 1992, que terminó consolidando un sistema descentralizado o a nivel de empresa de negociación colectiva. No solo porque la mayor parte de los sindicatos en el Perú son de nivel empresa, y por ende es en ese ámbito donde se llevan a cabo fundamentalmente las negociaciones colectivas, sino también por la clara opción del legislador de que, a falta de acuerdo de partes, la negociación se realice a nivel de empresa. De otro lado, la cuarta disposición transitoria y final de la LRCT (hoy derogada, pero cumplió su cometido en su momento), en otra clara manifestación de inconstitucionalidad en este tema, obligó a los sujetos colectivos a revisar el nivel de las negociaciones que se desarrollaban por rama de actividad, estableciendo que, a falta de acuerdo de partes para mantener el nivel, se pasaba a negociar a nivel de empresa. Con lo que quedó prácticamente sepultada la posibilidad de entablar negociaciones colectivas en ámbitos mayores al de la empresa.
El nivel de la negociación se sigue del ámbito de la organización sindical: una lectura en clave constitucional de la LRCT
Conviene recordar que toda organización sindical, por el solo hecho de serlo, tiene capacidad para negociar. Los trabajadores tienen el derecho de organizarse para la defensa de sus intereses, y una de las herramientas con las que cuenta para ello, además de la huelga, es precisamente la negociación colectiva y los acuerdos resultantes de esta. La pregunta que surge entonces es ¿cómo se viabiliza este derecho que corresponde al Estado promover, teniendo en cuenta además que una negociación colectiva puede llevarse a cabo en distintos niveles y que la negociación simultánea en todos ellos es perfectamente posible?
En el iter procedimental por el que discurre una negociación colectiva lo primero que debe establecerse es el nivel de negociación. ¿De qué depende el nivel? En definitiva, del ámbito en el que hayan decidido organizarse los trabajadores, que en el esquema de la LRCT son quienes tienen la iniciativa negocial. Así, es evidente que un sindicato de empresa podrá entablar la negociación en ese nivel, y que una organización de trabajadores de rama de actividad o una federación que los represente podrá hacerlo en dicho ámbito. En consecuencia, de existir una organización sindical en un ámbito determinado, esta se encuentra habilitada para entablar una negociación colectiva en ese ámbito, y la contraparte empresarial se encuentra obligada a negociar con ella. Esto se desprende, por cierto, del artículo 8, literal a) de la LRCT, que precisa que son fines y funciones de las organizaciones sindicales: “Representar el conjunto de trabajadores comprendidos dentro de su ámbito, en los conflictos, controversias o reclamaciones de naturaleza colectiva”.
En efecto, en el caso que venimos analizando, se trata de un sujeto de un ámbito diferente del que se pretende mantener la negociación. Es decir, es una organización de grado superior, en un ámbito de negociación superior al de empresa la que pretende entablar su propia negociación en el nivel en el que se ha constituido. Y, en rigor, lo que plantea el segundo párrafo del artículo 45° de la LRCT es tratar a estas dos negociaciones como excluyentes, cuando no lo son ni deberían serlo. Nos explicamos. Una negociación colectiva de empresa no es incompatible con otra de rama de actividad. Cada sindicato, en su respectivo ámbito, tiene derecho a negociar su propio convenio colectivo. Si las dos partes no quieren negociar en un ámbito determinado, por supuesto que no se les puede obligar a hacerlo, pero si la parte que tiene reconocido el derecho a negociar y quiere hacerlo, porque existe la organización representativa en el ámbito correspondiente, conforme al artículo 8 de la LRCT, la contraparte empresarial emplazada está obligada a negociar y el artículo 45 de la LRCT no puede resultar un obstáculo para ello.
Y es precisamente por ello que, relacionado con lo anterior, el propio artículo 45° de la LRCT se pone en el supuesto de la negociación simultánea en más de un nivel y para ello establece que, en tal supuesto, deben articularse los niveles correspondientes. Es precisamente la negociación colectiva articulada la que garantiza una negociación racional y coherente en diferentes niveles, respondiendo a los intereses de las diferentes partes involucradas en ella. Hay, en consecuencia, una clara apuesta por la articulación, que recae en la autonomía colectiva de las partes, como una forma de evitar el conflicto que podría ocurrir entre los convenios de distinto nivel pero entendida también como una forma de promoción de la propia negociación colectiva.
Conclusión
De una lectura integral y sistemática del artículo 28° de la Constitución y de los artículos 8° y 45° de la LRCT, se desprende lo siguiente:
- Nuestro ordenamiento constitucional reconoce a las y los trabajadores un derecho estricto de negociación colectiva, y la correlativa obligación de los empleadores emplazados de negociar colectivamente.
- El deber estatal de fomentar la negociación colectiva y de promover formas pacíficas de solución de las controversias laborales, supone la necesidad de establecer los canales que viabilicen el desarrollo pacífico de este derecho en el ámbito que las y los trabajadores hayan decidido organizarse.
- La determinación del nivel de negociación no depende tanto del acuerdo de los sujetos colectivos –que, sin duda, podría darse–, sino del ámbito organizativo adoptado por las y los trabajadores. Por tanto, en cada nivel en el que exista una organización sindical con legitimidad para negociar, la contraparte empresarial emplazada se encuentra obligada a negociar.
- Dejar al acuerdo de partes la determinación del nivel de negociación o la sustitución de un nivel por otro, como lo hacen los dos primeros párrafos del artículo 45 de la LRCT, equivale a dejar en manos de la parte empresarial tal decisión, . Esto resulta contrario al derecho de negociación colectiva pues no toma en cuenta el ámbito organizativo decidido por las y los trabajadores, conforme al artículo 8 de la LRCT, ni la iniciativa negocial que, en el esquema de dicha norma, les corresponde a estos.
- Es irrelevante que exista previamente una negociación o un convenio colectivo en un nivel distinto al nivel en el que se plantea la nueva negociación, por cuanto el derecho de negociación colectiva comprende la posibilidad de negociar simultáneamente en distintos niveles.
- La negociación articulada, prevista en el tercer párrafo del artículo 45 de la LRCT, procura una negociación ordenada y racional de los distintos niveles en los que se pueda desarrollar esta.
En definitiva, el artículo 45 de la LRCT significa un impase para la negociación en distintos niveles, pero al mismo tiempo plantea la solución para superarlo.
Image obtenida: https://larepublica.pe/politica/2019/09/11/trabajadores-mineros-iniciaron-huelga-general-indefinida-a-nivel-nacional/
* Boza, Guillermo y Aguinaga, Ernesto. “El deber de negociar y el arbitraje potestativo como parte del contenido del derecho constitucional de negociación colectiva”. En: Derecho PUCP, N° 71, 2013, pp. 290-302.
** Cfr. STC del 17 de agosto de 2009, recaída en el expediente 03561-2009-PA/TC, párr. 28
