El antejuicio político y su actual diseño constitucional: una desnaturalización en favor de la impunidad | Paolo Alvarado

1. Introducción, 2. El antejuicio político, prerrogativa funcional: ¿situación jurídica privilegiada?, 3. ¿Es el antejuicio político el último bastión para derrotar a la impunidad parlamentaria?, 3.1. Motivos sustanciales, 3.2. Motivos procesales, 3.2.1. Excesiva burocracia procedimental, 3.2.2. Intromisión inconstitucional en las competencias del Ministerio Público, 4. Recomendaciones de solución, 5. Conclusiones

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Escrito por Paolo Alvarado Vela (*)

  1. Introducción

El 6 de febrero del 2021 el Congreso de la República aprobó la Ley 31118, Ley de Reforma Constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria. Este suceso fue resultado de una grave crisis política suscitada en los últimos años, donde los principales protagonistas eran ciertos integrantes del Congreso y otros altos funcionarios del Estado. La sociedad civil concebía a la inmunidad parlamentaria como un privilegio que era utilizado de forma abusiva e ilegítima por parte de los congresistas–principalmente– para evadir responsabilidades penales y generar así impunidad a favor de ellos.

A raíz de la reforma constitucional mencionada, específicamente la realizada al artículo 93 de Constitución, las posiciones se tornaron divididas tanto a favor como en contra respecto a la efectiva materialización de la finalidad buscada por dicha modificación constitucional; es decir, la eliminación de la llamada “impunidad parlamentaria”. En ese sentido, un sector de la sociedad civil y especialistas de la materia mencionaban que tal como está planteada la reforma solo resolvería el problema (impunidad) de manera parcial y deficiente, ya que alegan que existen otros privilegios constitucionales como el juicio y antejuicio político, reconocidos en el artículo 99 de la Constitución, que evitarían resolver el problema de fondo.

2. El antejuicio político, prerrogativa funcional: ¿situación jurídica privilegiada?

Una prerrogativa funcional “no es más que un privilegio otorgado a un determinado funcionario público que lo ubica en un estatus preferente sobre el resto del grupo general de personas”.[1] En este contexto, la justificación de dicha situación jurídica preferente está basada en la idea de “evitar abusos de poder dentro del Estado”[2]; en otras palabras, “es una garantía funcional”[3] que asegura que determinados funcionarios públicos puedan realizar su labores sin temor a represalias y persecuciones políticas que podrían perjudicar el normal desenvolvimiento de las tareas encomendadas por la Constitución y las leyes.

Por otro lado, si bien es cierto que las prerrogativas funcionales recaen materialmente en los funcionarios; sin embargo, es imprescindible dejar en claro que las prerrogativas a la que hacemos mención no deben entenderse como un derecho o prerrogativa individual, sino como una garantía institucional que permita a una entidad o poder del Estado ejercer sus funciones de la mejor manera posible; dicho de otra manera, debe entenderse más bien como una prerrogativa institucional y/o garantía funcional institucional.[4]

Ahora bien, el antejuicio político está reconocido en el artículo 99 de la Constitución peruana de 19993 en los siguientes términos:

Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al presidente de la república; a los representantes al Congreso; a los ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros de la Junta Nacional de Justicia; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al defensor del pueblo y al contralor general por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.

En ese sentido, el antejuicio político debe entenderse de la siguiente manera:

Prerrogativa funcional de la que gozan determinados funcionarios, con el propósito de que no puedan ser procesados ante la judicatura penal por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin que medie un procedimiento con las debidas garantías procesales ante el Congreso de la República y la consecuente acusación del propio Legislativo.[5]

Cabe resaltar que, a diferencia de otras prerrogativas funcionales reconocidas en la Constitución, tales como el juicio político, proceso que sigue el Congreso al funcionario reconocido también en el artículo 99 de nuestra Magna Carta que cometa infracciones o “faltas políticas en el ejercicio de sus funciones que traen como consecuencia responsabilidades eminentemente políticas”[6]; también estaba la derogada inmunidad parlamentaria, que se enmarcaba dentro de los procesos parlamentarios que se le aplicaban a aquellos funcionarios reconocidos en el artículo 93 de la Constitución que hayan cometido delitos comunes; en cambio, el antejuicio político solo será aplicable en aquellas situaciones donde el funcionario premunido de esta prerrogativa haya cometido delitos ligados al ejercicio de su función.

Bien, teniendo presente el concepto del antejuicio político y su diferencia de otras prerrogativas, lo que sigue será tratar de poner en evidencia si es que efectivamente la última reforma constitucional respecto de la inmunidad parlamentaria puede ser el inicio para generar bases materialmente posibles de lucha contra el uso desnaturalizado de las prerrogativas funcionales como barrera para la efectiva actuación de la justicia, o si más bien se ha realizado acciones meramente formales que pueden tener poca o ninguna trascendencia de solución contra la impunidad de parlamentarios y otros altos funcionarios.

  1. ¿El antejuicio político es el último bastión para derrotar a la impunidad parlamentaria?

Para responder a las dos preguntas planteadas, es oportuno responder antes una anterior: ¿qué tipo de delitos tienen mayor probabilidad de ser cometidos por los congresistas y demás funcionarios públicos protegidos por las prerrogativas funcionales previstas en la Constitución? ¿Delitos comunes o aquellos realizados en el ejercicio de sus funciones? Realizando un análisis podemos darnos cuenta que; por ejemplo, un congresista es menos probable que cometa un hurto, un robo o un homicidio; no se está negando que no lo puedan cometer, solo que es una situación que respondería a excepcionalidades.

Por el contrario, la realidad peruana demuestra que los parlamentarios, ministros, vocales de la Corte Suprema, fiscales supremos, entre otros; tienden más a cometer delitos ligados al ejercicio de sus funciones. Es justamente en este contexto donde se genera la mayor cantidad de casos en donde el antejuicio político es utilizado como un mecanismo para evadir y entorpecer el normal desenvolvimiento de las investigaciones penales que se debiera seguir por las autoridades competentes. Toda vez que el Congreso es el que tiene la última palabra para decidir qué casos son finalmente entregados al Ministerio Público para que pueda investigar sin obstrucción alguna.

Así las cosas, cabe preguntarnos: ¿el antejuicio político está respondiendo a su finalidad constitucionalmente encomendada? La respuesta es negativa, toda vez que existen motivos tanto de carácter sustanciales como procesal que impiden que el antejuicio sea utilizado adecuadamente; ello teniendo como raíz del problema la forma cómo está regulado el antejuicio, en otras palabras, el meollo del asunto no es en sí misma la existencia de tal prerrogativa; ya que estas, como hemos visto, responden a una finalidad constitucionalmente válida, el cual es permitir el adecuado funcionamiento de los poderes del Estado, el problema es el diseño que la actual Constitución peruana le ha dado.

3.1. Motivos sustanciales

Se advierte actualmente que el Congreso de la República:

Un ente eminentemente político, donde ingresan representantes de diversos partidos políticos, que forman grupos de poder en el parlamento, a lo que contribuye nuestro sistema de la cifra repartidora, por la cual se determina los representantes que ingresan al parlamento, que en muchos casos (…) permiten a uno o dos grupos políticos, copar una mayoría; lo cual permite que al activar el sistema de control constitucional en contra de los altos funcionarios referidos, “blindan” a éstos ya que son sus pares o a quienes deben “favores políticos”, como por ejemplo se ha visto en los últimos [años] respecto de los casos denominados “Los cuellos blancos del puerto”, el blindaje al ex fiscal de la nación Pedro Chávarry, a los miembros del [extinto] Consejo Nacional de la Magistratura, al [procesado] juez supremo Cesar Hinostroza, el blindaje en las investigaciones del congresista Héctor Becerril, entre otros, lo cual evidencia que el sistema de control establecido por el Estado para controlar estas conductas no está funcionando por los factores referidos.[7]

Como se puede advertir en esta parte, el problema recae en el inadecuado diseño que la Constitución brinda para valorar la procedencia del antejuicio político, esto es, el Congreso, al ser un ente por naturaleza político, no puede ser el competente para decidir a quien se levanta una determinada prerrogativa funcional, pues muchas veces, en el caso de antejuicio seguido a congresistas, realiza una labor de juez y parte al ser el mismo Parlamento el que dilucide la procedencia de la acusación constitucional de sus propios miembros.

3.2. Motivos procesales

Los artículos 99 y 100 de la Constitución Política y el artículo 89 del Reglamento del Congreso, son los dispositivos normativos que contienen los aspectos procesales del cual está compuesto el antejuicio político.  Asimismo, en esta parte se podrá dilucidar dos razones principales por las cuales se debe eliminar la configuración actual del antejuicio político: una excesiva burocracia procedimental e intromisión inconstitucional en las competencias del Ministerio Público.

3.2.1. Excesiva burocracia procedimental

El artículo 89 del Reglamento del Congreso establece las pautas que se debe tener en cuenta para llevar a cabo el procedimiento de acusación constitucional, el cual es el medio utilizado para desarrollar el antejuicio político. Revisando dicho dispositivo normativo se puede notar que para llevar a cabo el antejuicio se debe recorrer un camino largo y difícil. Llegar a la decisión de si corresponde o no otorgar la completa potestad de realizar una investigación debida al Ministerio Público, pues a lo mucho se le permite realizar diligencias preliminares, es todo un reto. En ese sentido, se puede observar que se debe pasar por cinco órganos parlamentarios (Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, Presidencia de la Comisión Permanente, la Comisión Permanente propiamente dicha, Subcomisión Acusadora y el Pleno del Congreso), entre avances y retrocesos de los informes de calificación respectivos, para que al final se decida la viabilidad de someter al funcionario público a un proceso penal.

Ahora bien, así conformado el procedimiento del antejuicio, este puede generar, en principio, un problema adicional. Al ser el antejuicio altamente engorroso y burocrático genera una dilatación excesiva de los plazos procesales, y, por consiguiente, pérdida de oportunidad para poder recabar medios probatorios que podrían ser utilizados en un eventual proceso penal.

3.2.2. Intromisión inconstitucional en las competencias del Ministerio Público

En vista del principio de separación de poderes, pilar fundamental para poder consagrar un Estado constitucional de derecho, las competencias y funciones están distribuidas de manera tal que ninguna entidad del Estado pueda sobrepasar los límites de poder que la Constitución le otorga. En ese sentido, el Ministerio Público (MP), al ser un organismo constitucionalmente autónomo, tiene una competencia bien delimitada, el cual es perseguir hechos de relevancia penal para que sea el Poder Judicial, en base las pruebas presentadas por el MP, quien decida la responsabilidad penal de todo aquel sujeto involucrado en conductas delictivas. Cabe destacar que a raíz de la autonomía otorgada al MP, este no está sujeta a sometimiento de otro poder del Estado, pues solo se debe a la Constitución y las leyes, todo ello para garantizar la objetividad de sus actuaciones en la persecución de delito.

No obstante, cuando se está en el marco del antejuicio político y existiendo, aparentemente, razones que justificarían su regulación, al menos solo desde el punto de vista formal, se advierte una evidente:

Contradicción entre la autonomía del Ministerio Público como único órgano de la persecución del delito, y los procedimientos especiales previstos para el juzgamiento de altos funcionarios, al reservar a sus propios pares congresistas, y no al órgano constitucionalmente designado, como es el Ministerio Público, la investigación y, de ser el caso, la acusación por la comisión de delitos de función.[8]

Además de lo comentado, existe otra razón por el cual el Ministerio Público se ve aún más limitado en ejercer sus labores constitucionales. Al respecto, se observa que:

Cuando el Pleno del Congreso acuerda que hay lugar a formación de causa, el expediente con la acusación constitucional es enviado al fiscal de la nación, quien debe formular denuncia penal (no tiene otra opción) en los términos preestablecidos por el Parlamento ante la Corte Suprema (…) según dispone el último párrafo del artículo 100 de la Constitución. Ello, paradójicamente, establece un mandato inconstitucional, desde que se afecta la autonomía del Ministerio Público y la independencia del Poder Judicial, establecidas en los artículos 139, inciso 1 y 158 de la Constitución, respectivamente.[9]

Toda vez que no se le permite al MP revalorar o agregar, por ejemplo, más elementos de convicción; o de ser el caso, delitos adicionales que podrían desprenderse de lo que originalmente el Congreso pudo advertir.

  1. Recomendaciones de solución

En vista de garantizar objetividad y coherencia constitucional a la luz del principio de separación de poderes para con las competencias otorgadas a cada entidad y poder del Estado, en este caso específico, respecto del Ministerio Público y el Congreso de la República; lo más recomendable sería que el primero de ellos, a través del fiscal de la nación, sea el encargado directamente (y no primero el Congreso) de investigar y calificar la procedencia del inicio de un determinado proceso penal, para que sea finalmente el Poder Judicial, mediante la Corte Suprema, quien decida la situación jurídica penal de los congresistas y otros altos funcionarios premunidos de alguna prerrogativa funcional. Con esta recomendación se evitaría, por ejemplo, cuando se trata de parlamentarios, que el Congreso actúe como juez y parte al mismo tiempo cuando resuelve la situación jurídica respecto de sus miembros. Además, ello ayudaría a combatir los blindajes políticos que se dan en el Poder Legislativo.

Conclusiones

  • La eliminación de la inmunidad parlamentaria solo se ha resuelto el problema de manera parcial, y no el problema de fondo: utilización de las prerrogativas funcionales por parte de las altas autoridades del Estado como medios para generar impunidad respecto de ellos mismos. Por el contrario, ver el problema de manera completo es rediseñar, o en todo caso, eliminar el actual modelo de regulación que la Constitución y el Reglamento del Congreso le ha asignado al antejuicio político.
  • Hoy en día el antejuicio político no está respondiendo a su finalidad constitucionalmente encomendada: proteger a determinados funcionarios públicos de persecuciones políticas. Más bien, se ha desnaturalizado debido a que los funcionarios premunidos por tal prerrogativa le han convertido en su escudo preferido al momento de enfrentar a la justicia.
  • Se advierte una contradicción entre la autonomía del Ministerio Público como único órgano de la persecución del delito, y los procedimientos especiales previstos para el juzgamiento de altos funcionarios, al reservar a sus propios pares congresistas, y no al órgano constitucionalmente designado, como es el Ministerio Público, la investigación y, de ser el caso, la acusación por la comisión de delitos de función.

Imagen obtenida de https://bit.ly/3gmY6Ix

(*) Autor: Paolo Alvarado Vela, estudiante de pregrado del quinto año de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro principal del Taller de Derecho Constitucional y Taller de Derecho y Ciencias Sociales del mismo centro de estudios.

[1] Caro John, José & Huamán Castellares, Daniel. Notas Sobre el Procesamiento Penal de Altos Dignatarios por la Comisión de Delitos Comunes. Pasado, Presente y Futuro de la Inmunidad. Derecho & Sociedad. [Internet]. 17 jul. 2010 [citado 4mar.2021]; (34): 197-09: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/13341

[2] Guzmán Choque, Katherine & Valdivia Rimachi, José. El antejuicio político en el Perú y en el derecho constitucional comparado, Tésis para optar el título de abogado, Cusco, 2020, pag. 11. Recuperado a partir de http://repositorio.unsaac.edu.pe/handle/UNSAAC/5510

[3] EXP. N° 0006-2003-AI/TC (f. j. 9).

[4] Pero, ¿qué significa que sea la inmunidad parlamentaria una garantía institucional -para el funcionamiento del Parlamento? Una garantía institucional es, tal como lo ha dejado establecido el fundamento 53 de la sentencia del Expediente N° 0050-2004-AI/TC, 0051-2004-AIITC, 0004-2005- PI/TC, 0007-2005-PI/TC y 0009-2005-PI/TC, (…) una fórmula constitucional que permite asegurar una especial salvaguarda de ciertas instituciones. EXP. N° 0026-2006-PIITC (f. j. 16).

[5] EXP. N° 0006-2003-AI/TC (f. j. 3).

[6] EXP. N° 0006-2003-AI/TC (ff. jj. 18 – 19).

[7] Guzmán & Valdivia. Op. Cit., p. 11.

[8] Robles Ramos, Natalí. Los procesos especiales de delito de función atribuido a altos funcionarios: propuesta modificatoria del art. 450 inc 3 del nuevo código procesal penal, Tesis para optar el grado de Maestro en Derecho con mención en ciencias penales. Lambayeque, 2019, pag. 13. Recuperado de: http://repositorio.unprg.edu.pe/handle/UNPRG/7997

[9] Landa, César. “Antejuicio político”. [En línea]: https://bit.ly/39ksKhl [Consultado: 7 de marzo de 2021].

 

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