Hace muchos años, los derechos de las personas no habían sido clasificados ni de acuerdo a su naturaleza ni a su exigibilidad frente al Estado. De hecho, las personas simplemente tenían conocimiento de que eran poseedoras de derechos inherentes a ellas por el mero hecho de serlo. Con el tiempo, la doctrina y jurisprudencia desarrollaron más el tema y brindaron alcances acerca de la teoría constitucional sobre los derechos fundamentales; asimismo, las Constituciones, ahora consideradas vinculantes por sí mismas, integraron una serie de derechos de índole social, económica y cultural que anteriormente no habían incluido. En el presente escrito nos encargaremos de desarrollar brevemente lo referente a los derechos económicos, sociales y culturales, su naturaleza y exigibilidad frente al Estado.
Cuando las Constituciones no eran documentos jurídicos, sino más bien políticos y no poseían fuerza vinculante en sí mismas, los derechos y su exigibilidad no estaban completamente asegurados. Cuando estos textos normativos adquirieron carácter jurídico y fuerza vinculante, los derechos reconocidos en ellos se volvieron exigibles frente al Estado y terceros. El problema, sin embargo, no concluía ahí, esto porque no todos los derechos reconocidos a las personas podían ser exigidos inmediatamente por sus titulares. La doctrina y jurisprudencia, en relación a la legislación, dividió a los derechos fundamentales en derechos civiles y políticos, y en derechos económicos, sociales y culturales. Ambos grupos de derechos eran derechos fundamentales, pero los primeros eran de exigibilidad inmediata y los segundos, más bien de exigibilidad progresiva o programática.
Para ilustrar un poco este panorama, la Constitución de 1993 realiza una separación entre los derechos fundamentales de las personas y los derechos económicos y culturales (en adelante DESC), pues sitúa a los primeros en el Capítulo I del Título I , mientras que a los segundos los sitúa en el Capítulo II del mismo. Esta separación no fue realizada en la Constitución de 1979, pues en esta Carta Fundamental todos los derechos fundamentales de la persona se encontraban mezclados en un solo capítulo. La escisión textual realizada por nuestra Constitución no es sólo referencial, ya que esta implica y trae consigo muchas consecuencias de carácter jurídico respecto de la naturaleza y exigibilidad de dichos derechos. Además, es necesario acotar que los derechos fundamentales no forman parte de un catálogo de derechos cerrado. En realidad, los derechos enumerados en el primer título de la Constitución no son los únicos. El artículo 3 de nuestra Carta Fundamental deja abierto dicho catálogo a los demás derechos que se encuentran desperdigados a lo largo de todo el texto normativo. En ese sentido, los derechos no se agotan en los que están recogidos en el título I de nuestra Constitución, sino que exceden a estos y están repartidos por todo el texto normativo.
De acuerdo con Patricio Rubio, la clasificación de los DESC en un capítulo distinto recuerda la diferencia que durante mucho tiempo se ha venido sosteniendo entre estos y los derechos civiles y políticos[1]. El autor se refiere a la diferencia entre la naturaleza y exigibilidad de ambos grupos de derechos. Mientras que los derechos civiles y políticos han sido entendidos como inmediatamente exigibles para el Estado, los DESC poseían un carácter programático[2]. Se debe entender por programático o progresivo aquel derecho cuya exigibilidad o cumplimiento por parte del Estado se encuentran sujetos a los recursos económicos de este, el tipo de políticas públicas que se implementen, entre otras cosas.
Para fines de este escrito, es menester establecer la principal diferenciación entre ambos grupos de derechos. De acuerdo con Juan Alonso Tello, la principal diferencia entre ambos grupos es que, a diferencia de los derechos civiles y políticos, los DESC se refieren a la existencia de condiciones de vida y de acceso a los bienes materiales y culturales en términos adecuados. Por ello, su realización dependerá de la conquista de un orden social donde impera la justa distribución de los bienes, la que se alcanzará progresivamente[3]. En relación a esto, es posible establecer que los DESC y su protección suelen confiarse a instituciones estatales de índole política, esto sin detrimento la debida protección jurídica que merecen.
De hecho, la distinción tradicional que se ha hecho respecto de ambos grupos de derechos ha sido recogida por el Tribunal Constitucional en varias de sus sentencias. Este, por ejemplo, ha establecido que “cabe distinguir los derechos de preceptividad inmediata o autoaplicativos, de aquellos otros denominados prestacionales, de preceptividad diferida, progresivos o programáticos”[4]. Para el tribunal, los derechos autoaplicativos son los civiles y políticos, mientras que los progresivos, prestacionales o programáticos son los económicos sociales y culturales. Respecto a este punto, es posible decir que el término “prestacionales” no es el más adecuado para denominar o agrupar a los DESC, esto porque en realidad, al igual que los derechos civiles y políticos, son exigibles ante el Estado en tanto se trata de derechos subjetivos de las personas que están reconocidos en la Constitución y es una obligación estatal brindarlos adecuadamente. No se trata de una prestación del Estado como si se tratara de un favor, puesto que es su obligación cumplir y brindar a sus ciudadanos dichos derechos que legalmente les pertenecen.
El carácter progresivo o programático de los DESC hace referencia a que se necesita de un proceso de ejecución de políticas sociales-públicas para que los ciudadanos puedan gozar de ellos o ejercerlos de manera plena. En ese sentido, su “exigibilidad” muchas veces no es inmediata, pues va a depender mucho de la manera en la que el Estado actúe y organice su presupuesto. De hecho, en la Undécima Disposición Final y Transitoria de la Constitución se establece que “las disposiciones de la Constitución que exijan nuevos y mayores gastos públicos se aplican progresivamente”. La progresividad en el cumplimiento por parte del Estado para la satisfacción de estos derechos no implica que los ciudadanos deban esperar largos periodos de tiempo a que las instituciones estatales actúen. Lo que verdaderamente implica la progresividad de un derecho es que una vez que una determinada política o plan estatal sea puesto en acción, los ciudadanos reciban paulatina y progresivamente los frutos de dicha medida. Entonces, los efectos de la actuación del Estado en relación a estos derechos no se verán en poco tiempo, eso dependerá mucho del tipo de medida que se haya tomado. Es en este sentido que la actuación de las instituciones estatales y funcionarios públicos son importantes para la correcta satisfacción de los DESC.
Ahora bien, es totalmente imprescindible no confundir el rol estatal en el cumplimiento de los DESC con la naturaleza jurídica de los mismos. Como ya hemos explicado, aquello que es progresivo y programático es el rol de cumplimiento del Estado, no su naturaleza. La naturaleza jurídica de los DESC es la misma que la de los derechos civiles y políticos: derechos subjetivos cuya titularidad le pertenece a las personas. En tal sentido, todos los derechos, por su naturaleza, ya sean civiles, políticos, económicos, sociales o culturales son exigibles frente al Estado, más aún porque están reconocidos por la Constitución. No obstante, el rol del estado en el cumplimiento de los mismos es un tanto distinto: mientras que con los derechos civiles y políticos su principal rol es respetar y garantizar, sin dejar de lado el actuar, con los DESC su principal rol es actuar a fin de que puedan ser satisfechos. El actuar estatal es lo que caracteriza a los DESC, esto sin detrimento de que también deben ser respetados y garantizados.
En la actualidad, los DESC han adquirido una mayor relevancia y un mayor grado de exigibilidad. Si bien antes se los consideraba como derechos secundarios que el Estado podía o no cumplir, ahora estos poseen igual exigibilidad frente a las instituciones estatales que los clásicos derechos civiles y políticos. De hecho, según Patrici Rubio, estos derechos se presentan también como obligaciones que el Estado debe cumplir pero de manera mediata, lo que significa de manera próxima, cercana, no lejana y no diferida en el tiempo[5]. Esto refuerza la idea de que el caraácter progresivo y programático no necesariamente implica que el Estado deberá demorarse o tomarse mucho tiempo en el cumplimiento, sino que al establecerse un plan o una medida esta vaya dando resultados paulatinos y progresivos. De esta manera, establecer que los DESC no son de exigibilidad inmediata no implica de ninguna manera que el Estado podrá tomarse largos periodos de tiempo, al punto de olvidarlos, para cumplir con la satisfacción de dichos derechos.
En conclusión, los derechos económicos, sociales y culturales, si bien hasta ahora no son de exigibilidad inmediata como los civiles político, pues son más bien de exigibilidad programática y progresiva, se consideran como una obligación estatal también. En ese sentido, es necesario que nuestras instituciones y gobierno incrementen su capacidad de actuación respecto a la implementación de mejores planes y políticas públicas para garantizar y satisfacer dichos derechos. Además, la exigibilidad inmediata depende mucho de la manera en que el Estado actúe y de la colaboración de toda la sociedad en su conjunto. Por ello, también depende mucho de nosotros que el cumplimiento del Estado respecto de la satisfacción de nuestros derechos sea cada vez más adecuada e inmediata. Se debe tratar de que la “progresividad” no se convierta en una excusa de nuestras instituciones para no cumplir con su rol, para ello se necesita un trabajo en conjunto por parte de las autoridades estatales, instituciones y sociedad civil.
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[1] 2013 Rubio, Patricio. Los derechos económicos, sociales y culturales en el texto de la Constitución y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Derecho PUCP 71. Lima, pp.209
[2] 2013 Rubio, Patricio. Los derechos económicos, sociales y culturales en el texto de la Constitución y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Derecho PUCP 71. Lima, pp.209
[3] 2010 Tello Mendoza, Juan. Justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales. Derecho y Sociedad 34. Lima, pp. 369
[4] EXP 2945-2003-AA/TC, fundamento 44
[5] 2013 Rubio, Patricio. Los derechos económicos, sociales y culturales en el texto de la Constitución y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Derecho PUCP 71. Lima, pp.212
