Cuando la lluvia nos moja a todos: la suspensión perfecta de labores por caso fortuito y fuerza mayor en el contexto del COVID-19

Por Jenner Huerta Hidalgo* **

• Introducción

En la actualidad, el mundo entero se encuentra afrontando una crisis global desencadenada por la pandemia global provocada por el COVID – 19 (“Coronavirus”). A fin de evitar la propagación masiva del virus, diversos Estados han ordenado medidas de confinamiento. 

Nuestro país ha hecho lo propio, a través del Decreto Supremo No. 044-2020-PCM, mediante el cual el gobierno declaró el estado de emergencia nacional y se ordenó el asilamiento obligatorio de las personas, el cierre de empresas, entidades públicas y la paralización toda actividad, salvo de aquellas que detentan carácter esencial (proveedoras de bienes y servicios con dicha calificación), las que se encuentran permitidas de seguir funcionando, lo que conlleva lógicamente, a la permisibilidad del traslado de los trabajadores que las comprenden.

En el caso de empresas, cuya actividad no se considere esencial, mediante Decreto de Urgencia No. 026-2020, se dispuso que los trabajadores realicen trabajo remoto^[1]. En caso la naturaleza de las labores impida el desarrollo de la prestación de servicios bajo esta modalidad, se estableció la obligación del empleador de otorgar una licencia con goce de haber compensable, sujeto en su modo al acuerdo de partes, procediendo la compensación posterior a la crisis, en caso no se logre una negociación exitosa.

Sobre este último grupo de empresas, si bien a la fecha no es posible, en un sentido fáctico, disponer la suspensión perfecta de labores por caso fortuito o fuerza mayor^[2]; la prórroga del estado de emergencia ha llevado a los gremios empresariales a solicitar al gobierno que autorice de modo expreso la viabilidad de esta. 

En el presente artículo, analizaremos el concepto de dicha figura, el procedimiento administrativo que lo regula y cuál ha sido la posición de la Autoridad Administrativa de Trabajo.

• La suspensión perfecta de labores:

Nuestro ordenamiento jurídico presenta una preferencia por la contratación laboral a plazo indeterminado^[3]. En una situación ideal, los contratos se ejecutan de forma permanente y continua; sin embargo, pueden surgir situaciones que provoquen la imposibilidad de ejecutar el contrato de trabajo. Ante dichas situaciones, en el derecho laboral se establece la figura de la suspensión del contrato de trabajo. 

De acuerdo con Germán Lora, el fundamento constitucional de la suspensión de labores radica en el principio de continuidad laboral señalado anteriormente, es decir, en la necesidad de salvaguardar la relación laboral y conservar el derecho al trabajo^[4].De este modo, la suspensión perfecta de labores se aplica en escenarios donde la producción se encuentra imposibilitada absoluta o parcialmente con el objetivo de evitar la ruptura de la relación laboral, erigiéndose la suspensión como una medida paliativa a efectos de evitar la extinción del contrato de trabajo. 

A nivel legislativo, la suspensión del contrato de trabajo se encuentra regulada en el Texto Único Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo No. 003-97-TR (en adelante “LPCL”), norma que en su artículo 11 establece que: “Se suspende el contrato de trabajo cuando cesa temporalmente la obligación del trabajador de prestar el servicio y la del empleador de pagar la remuneración respectiva, sin que desaparezca el vínculo laboral.” (Resaltado nuestro).

Como se observa, por medio de esta figura se suspenden las obligaciones principales de las partes de la relación laboral, en el caso del trabajador, la obligación de ejecutar la prestación del servicio acordado, y, en el caso del empleador, la obligación de abonar la contraprestación consecuente (la remuneración).

No es materia del presente artículo tratar los supuestos de suspensión imperfecta de labores, en la cual, si bien se suspende la obligación de la prestación de servicios, la obligación del pago de remuneraciones se mantiene.

Dentro de todas las razones o circunstancias que originan la suspensión perfecta de labores, somos de la opinión que resulta aplicable a la medida de emergencia sanitaria la regulada en el literal l) del artículo 12 de la LPCL, es decir, aquella que se justifica en el caso fortuito o la fuerza mayor. 

Sobre este supuesto, el artículo 21 del Reglamento de la Ley de Fomento del Empleo, aprobado por Decreto Supremo No. 001-96-TR, señala: “Se configura el caso fortuito o la fuerza mayor, cuando el hecho invocado tiene carácter inevitable, imprevisible e irresistible y que haga imposible la prosecución de las labores por un determinado tiempo.”

En esa misma línea, Mario Pasco señala que, si bien inicialmente se hacía una diferenciación estricta entre caso fortuito y fuerza mayor, contemporáneamente ambas nociones se asimilan y, en la actualidad, se entiende que la suspensión ocurre por un hecho imprevisible, inevitable e irresistible^[5].  

Es decir, la razón de la paralización de labores no ocurre como consecuencia de la voluntad o acción de las partes, sino de los hechos, circunstancias o decisiones de terceros y por ello exógenos de una magnitud tal que impiden de manera importante el normal funcionamiento de la empresa, tal como señala Mercader Uguina^[6]:

“La fuerza mayor habrá de provenir de un acontecimiento extraordinario que no haya podido preverse o que previsto, no haya podido evitarse y, además, será preciso que el acaecimiento en que consiste sea externo al círculo de la empresa y del todo independiente del empresario afectado. Cabe incluir, el factum principis o decisión de la autoridad que hace imposible jurídicamente la continuación de la prestación de trabajo, pero solo cuando resulta imprevisible o inevitable; no cuando derive de una infracción de la propia empresa.”

De este modo, las partes se encuentran imposibilitadas, ya sea fáctica o jurídicamente de continuar con el desarrollo del contrato de trabajo por un poder superior a ellos. Dentro de este supuesto no podría considerarse, por ejemplo, un caso donde la autoridad inspectiva de trabajo ha ordenado el cierre del local o de la empresa en un proceso administrativo sancionador. Si bien este es un hecho protagonizado por un tercero que impide el desarrollo de las actividades de la misma; no se encontraría dentro del supuesto de caso fortuito o fuerza mayor, pues viene a ser la propia acción u omisión del empleador (una infracción laboral) la que determina este cierre.

Por otro lado, como señala Pasco, debido a su naturaleza, este tipo de suspensión debe ser necesariamente colectiva^[7]. Esto resulta coherente, pues se entiende que el caso fortuito o fuerza mayor impiden que la totalidad o gran parte del centro de labores estén impedidos de su normal funcionamiento.

En base a lo anteriormente señalado, podemos concluir que una paralización general de actividades determinado por la declaratoria de estado de emergencia debido a la pandemia producida por el COVID-19 constituye un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor, pues las empresas que desarrollan actividades no esenciales y que están imposibilitadas de adecuar sus labores al trabajo remoto no podrían operar por la disposición administrativa que impide la circulación de los trabajadores; sin embargo, es necesario que la autoridad administrativa de trabajo evalúe cada caso en concreto a fin de determinar la procedencia de la suspensión.

En relación a ello, en el siguiente apartado estudiaremos cuál es el procedimiento administrativo que sigue una solicitud de suspensión perfecta de labores. 

• Procedimiento administrativo. 

La LPCL ha regulado la suspensión perfecta de labores de la siguiente manera: 

“Artículo 15º.- El caso fortuito y la fuerza mayor facultan al empleador, sin necesidad de autorización previa, a la suspensión temporal perfecta de las labores hasta por un máximo de noventa días, con comunicación inmediata a la Autoridad Administrativa de Trabajo. Deberá, sin embargo, de ser posible, otorgar vacaciones vencidas o anticipadas y, en general, adoptar medidas que razonablemente eviten agravar la situación de los trabajadores. La Autoridad Administrativa de Trabajo bajo responsabilidad verificará dentro del sexto día la existencia y procedencia de la causa invocada. De no proceder la suspensión ordenará la inmediata reanudación de las labores y el pago de las remuneraciones por el tiempo de suspensión transcurrido”

Como se observa, la norma señala que el empleador tiene la facultad de disponer la suspensión perfecta de labores, con la obligación de dar cuenta a la autoridad administrativa de trabajo, quien verificará que exista la causal de caso fortuito o fuerza mayor y a su vez que se cumplan con los requisitos de procedencia. 

• Entidad competente e iter administrativo. 

Si bien la LPCL señala que será la autoridad administrativa de trabajo la responsable de verificar la legalidad de la suspensión perfecta de labores, la distribución de competencias es determinada por el Decreto Supremo No. 017-2012-TR, el cual señala que cuando la suspensión sea de alcance local o regional, la solicitud es resuelta por la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos de la jurisdicción administrativa donde resida la empresa. En segunda instancia administrativa, el Director Regional de Trabajo y Promoción del Empleo resolverá acerca de la apelación que eventualmente se interponga^[8]. Finalmente, la Dirección General de Trabajo (en adelante “DGT”), en última instancia administrativa, resuelve el recurso de revisión^[9].

Asimismo, en caso la suspensión tenga alcance nacional, el TUPA del MTPE señala que la DGT resolverá en instancia única^[10]. 

• Sobre el plazo de verificación. 

El texto del artículo 15 de la LPCL señala que la autoridad administrativa de trabajo debe verificar la legalidad de la suspensión dentro de los seis (6) días siguientes de la comunicación remitida por el empleador al MTPE informando de la medida adoptada. 

En virtud a dicha disposición, pareciera entenderse que se aplicaba el silencio administrativo positivo, es decir, si no se producía la verificación señalada, se convalidaba la validez de la suspensión perfecta de labores. 

Pese a ello, la autoridad administrativa de trabajo tiene una posición diferente, pues, la Dirección General de Trabajo, a través de la Resolución Directoral General No. 011-2012/MTPE/2/14, que tiene calidad de precedente administrativo vinculante, señaló que: 

“En esa línea, destacando la importancia de la inspección laboral para el control del cumplimiento de las normas de trabajo y la promoción de los derechos laborales, mal podría entenderse que el plazo a que se refiere el artículo 15 es perentorio. Su vencimiento acarrea la consecuencia de que la suspensión perfecta de labores se mantenga pendiente de verificación, mas ello no imposibilita que la propia Autoridad Administrativa efectúe una fiscalización para verificar la situación real de determinado centro de trabajo afectado por la suspensión perfecta de labores, pudiendo determinarse en ese estado que la causal invocada en realidad no resultaba acorde con lo verificado por la inspección del trabajo. En consecuencia, el plazo de seis (6) días a que se refiere el artículo 15 de la LPCL solamente es una referencia que determina que este procedimiento deba efectuarse en forma célere, bajo la responsabilidad de los funcionarios a cargo”

Así pues, el criterio administrativo actual es que no puede convalidarse la suspensión perfecta de labores a través del silencio administrativo positivo, sino que necesariamente deberán verificarse los requisitos de la suspensión perfecta de labores a través de la función inspectiva, sobre la cual, la DGT reitera en la Resolución Directoral No. 012-2012/MTPE/2/14, acerca de la obligación de la autoridad administrativa de trabajo de fiscalizar los requisitos de procedencia de la suspensión perfecta de labores.

• Criterio de la autoridad administrativa de trabajo sobre la suspensión perfecta de labores. 

Como señalamos anteriormente, la suspensión perfecta de labores ha sido objeto de pronunciamientos por parte de la DGT, la cual ha emitido pronunciamientos con carácter de precedente administrativo vinculante. 

Uno de estos fue la Resolución Directoral General No. 010-2012/MTPE/2/2014. Este pronunciamiento se dictó en base a la solicitud de suspensión perfecta de labores por parte de una empresa pesquera, la cual alegaba que la declaratoria de veda pesquera por parte del Ministerio de Producción suponía un hecho subsumible en el conjunto de situaciones consideradas como caso fortuito o fuerza mayor. 

Ahondando en ello, la autoridad procede a enumerar una serie de criterios que las empresas deben adoptar de modo previo con el fin de evitar agravar la situación de los trabajadores. 

Así, la DGT señala que, atendiendo a la ratio legis del artículo 15 de la LPCL, la empresa deberá clasificar a los trabajadores en tres grupos: 

1. Trabajadores que continuarán laborando en los servicios mínimos esenciales de la empresa.
2. Aquellos que gozarán de vacaciones ya ganadas o a quienes se les otorgará vacaciones adelantadas. 
3. Aquellos que, no encontrándose en ninguno de los supuestos anteriores, serán sujetos de suspensión perfecta de labores. 

Así pues, a criterio de la autoridad administrativa de trabajo, no basta con acreditar la causa de caso fortuito o fuerza mayor, sino que deben adoptarse estas medidas adicionales para determinar el número de trabajadores, es decir, determina una prelación, la cual prevé la posibilidad de pactar mecanismos paliativos y menos gravosos en una lógica ponderativa frente a la suspensión perfecta. 

Cabe señalar que estos precedentes son referidos a un supuesto específico, es decir, a vedas pesqueras determinadas por la autoridad competente (ministerio de Producción). En el caso de la suspensión por el COVID-19, nos encontramos ante supuestos distintos; pues se trata de una orden de inmovilización, por lo que resulta complicado aplicar los criterios contenidos en el dicho precedente. Por ello, la autoridad administrativa de trabajo deberá analizar caso por caso la procedencia de la suspensión perfecta de labores, en razón de los elementos que componen el caso fortuito y la fuerza mayor.

Finalmente, debemos hacer notar que, a la fecha, de las resoluciones publicadas en el portal web^[11] de la DGT, ninguna de estas aprueba una suspensión perfecta de labores, lo cual evidencia que la autoridad administrativa de trabajo tiene una tendencia reiterada a denegar estas solicitudes. La consecuencia legal de la denegatoria es drástica: las empresas deberán pagar las remuneraciones devengadas por todo el tiempo que duró la suspensión^[12].

Atendiendo a ello, la evidencia nos señala que, sin la emisión de una norma extraordinaria, la autoridad administrativa de trabajo difícilmente aprobará una suspensión perfecta de labores durante el estado de emergencia. Ello resulta preocupante para las empresas que a la fecha se encuentran imposibilitadas de seguir pagando la remuneración a sus trabajadores, cuestión agravada por las constantes prolongaciones del estado de emergencia, pues, en caso continúen abonando remuneraciones incluso podrían generarse supuestos de quiebra.

Por tanto, es necesario que el Estado expida un marco legislativo especial que ayude a evitar la quiebra de las empresas y a su vez permita que los trabajadores puedan sostenerse durante el contexto de la crisis. 

• Conclusiones.

• La suspensión perfecta de labores es una institución del derecho laboral que tiene por objetivo evitar la extinción de los contratos de trabajo en determinadas situaciones como lo son las de casos fortuito o fuerza mayor.
• El estado de emergencia decretado por el gobierno debido al COVID-19 podría constituir un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor, siempre que confluyan los caracteres extraordinarios (comprobación fáctica y objetiva), imprevisibles (denotado a razón de la diligencia estándar) e irresistibles (lo que, en buena cuenta, depende del soporte financiero y económico con que cuenten las empresas para hacer frente a la situación).
• Sin embargo, actualmente, a través de comunicados (que no detentan carácter vinculante) la autoridad administrativa de trabajo ha indicado que no es aplicable la suspensión perfecta de labores (incluso lo ha mencionado de modo absoluto, es decir, dejando de considerar el correcto análisis de los elementos que los componen), debiendo el empleador otorgar licencia con goce de haberes sujeta a compensación.
• De acuerdo al actual criterio de la autoridad administrativa de trabajo, la suspensión perfecta de labores no se encuentra sujeta a silencio administrativo positivo por parte de la autoridad administrativa de trabajo, sino que es una obligación de la administración inspeccionar y verificar que se cumplan los requisitos de procedencia de la suspensión perfecta, los que incluso podrían realizarse con posterioridad al día sexto, ya que se ha indicado que su naturaleza es ordenadora y no prescriptiva. 
• La Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo ha establecido criterios de interpretación de observancia obligatoria en los que dispone una prelación vinculante basada en medidas paliativas que todas las empresas deben implementar antes de disponer la suspensión perfecta de labores. Asimismo, en reiteradas ocasiones ha venido denegando este tipo de solicitudes por parte de diversas empresas.
• Atendiendo al criterio reiterado de la autoridad administrativa de trabajo, todo parece indicar que es muy complicado que una empresa obtenga la autorización para suspender de modo perfecto las labores, por lo que consideramos necesaria la emisión de una regulación especial por parte del Estado.

Imagen obtenida de: https://bit.ly/34B7UqE

*Estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP, miembro extraordinario de Ius Et Veritas y actual practicante pre profesional del Estudio Benites, Vargas y Ugaz.

** El autor agradece el apoyo de Karla Zuta Palacios y Willman Meléndez Trigoso en la elaboración del presente artículo.

^[1] Concepto que no es equivalente al de teletrabajo y que consiste básicamente en una variación de la locación geográfica del centro de trabajo; pudiendo ser la residencia del trabajador u otro lugar que este determine para el periodo de confinamiento.

^[2] Sobre el particular ver Saldarriaga Cáceres, Andre. “Las antinomias en el Derecho Laboral: Entre la licencia con goce de haber y la suspensión perfecta de labores a propósito del COVID-19” Ius 360. Fecha de consulta 8 de abril de 2020.

^[3] Sanguinetti Reymond, Wilfredo. “Los contratos de trabajo de duración determinada”. 2da edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2008, p 17.

^[4] Lora Álvarez, German. “La suspensión de labores por caso fortuito y fuerza mayor: análisis legal y casuístico.” En Ius Et Veritas. No. 52. Lima: 2016, p. 271.

^[5] Pasco Cosmópolis, Mario. “Suspensión del Contrato de Trabajo” en Instituciones del Derecho de Trabajo y Seguridad Social. Ciudad de México: Universidad nacional Autónoma de México, 2010, p. 498. Fecha de consulta: 6 de abril de 2020.

^[6] Jesús Mercader Uguina, “Lecciones de Derecho del Trabajo”, 3a ed. Valencia: Tirant lo Blanch, 2010, pp. 560-1.

^[7] Pasco Cosmópolis, Op Cit., p. 498.

^[8]

Artículo 2.- De las competencias territoriales de los gobiernos regionales

     La Dirección de Prevención y Solución de Conflictos, u órgano que haga sus veces en el Gobierno Regional correspondiente, resuelve en primera instancia los siguientes procedimientos, siempre que sean de alcance local o regional:

(…)

1. b) La suspensión temporal perfecta de labores por caso fortuito o fuerza mayor;

(…)

Corresponde a la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo expedir la resolución de segunda instancia, relativa a los recursos administrativos planteados contra las resoluciones de primera instancia.

^[9] Artículo 4.- Del recurso de revisión

Contra lo resuelto en segunda instancia por las direcciones regionales de trabajo y promoción del empleo, acorde al artículo 2 del presente Decreto Supremo, procede la interposición del recurso de revisión, cuyo conocimiento es competencia de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

^[10] Artículo 3.- De las competencias territoriales del gobierno nacional

La Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo resuelve en instancia única los supuestos que se detallan a continuación, siempre que éstos sean de alcance supra regional o nacional:

(…)

1. b) La suspensión temporal perfecta de labores por caso fortuito o fuerza mayor;

^[11] https://www.trabajo.gob.pe/mostrarContenido.php?id=963&tip=9 

^[12] Cabe señalar que de acuerdo al artículo 47 de la LPCL, el empleador puede solicitar, dentro del plazo de suspensión perfecta de labores, el cese colectivo de los trabajadores comprendidos en la medida de suspensión en caso las causas de paralización de labores se mantengan.